Новая структура управления оборонно-промышленного комплекса (2008–2014 гг.)

Таким образом, в ходе выполнения третьей и четвертой ГПВ учитывала, как опыт войны с Грузией (2008 г.), так и сирийский опыт (2015 г.), который отразился, прежде всего, на седьмом периоде — «восстановление ОПК», который можно назвать своего рода «героическим» периодом, когда в ОПК пришли (или вернулись) люди, которые не просто составляли прежде его основу, но и готовы были в прямом смысле жертвовать собой для того, чтобы восстановить разрушенное за предыдущие годы[1].

Этот человеческий фактор играл и продолжает играть ведущую роль

в развитии Концерна и его способностей выполнять ГОЗ. Так, один из

легендарных создателей системы ПВО «Тор», его генеральный конструктор, будучи тяжело больным буквально до самого последнего дня проводил совещание с конструкторами и технологами, последнее из которых он проводил за день до смерти.

Молодые конструкторы и технологи, которым поручили довести до конца советские разработки КР «Калибра», фактически более полугода провели в КБ, не покидая помещений даже для сна. Гениальный Ефремов отдавал свою зарплату тем, кто с ним работал. Таких примеров — множество и все они требуют своего описания, как и люди, которые начинали восстанавливать предприятия и КБ ОПК в нулевые.

К сожалению, все эти усилия не могли ни сказаться на здоровье этих энтузиастов. Наблюдая их со стороны многие годы, я видел, как стремительно они старели. Это и понятно, как сказал один из генеральных директоров, начиная в 7 утра свою работу и заканчивая в 10-11, как правило, без выходных и с очень редкими отпусками. Восстановление ВС и ОПК России шло во многом параллельно с этапами Военной реформы, которую на закрытом заседании военной коллегии Минобороны 14 октября 2008 года разделили на три этапа[2]:

— 1 этап (2008–2011 гг.) — организационно-штатные мероприятия[3];

— 2 этап (2012–2015 гг.) — решение социальных вопросов армии и флота;

— 3 этап (2016–2020 гг.) — интенсивное перевооружение Вооружённых сил России[4].

Проект ГПВ-2007-2015 был предварительно утверждён 2 июня 2006 года Военно-промышленной комиссией при правительстве России. 26 октября 2006 г. программа была утверждена закрытым указом президента РФ. На её финансирование в общей сложности за время её действия было выделено 4 трлн. 939 млрд. 400 млн. рублей, при этом на долю Вооружённых сил (то есть Министерства обороны) пришлось 4 трлн 98 млрд руб. или 83%. Из этих средств 63 % планировалась израсходовать на закупки новой боевой техники.

Как сообщил бывший заместитель министра обороны Российской Федерации генерал-полковник Владимир Поповкин 1 октября 2008 —

Государственная программа вооружений на 2007—2015 гг. предусматривала разработку новых образцов ВВТ практически по всей номенклатуре к концу 2010 — началу 2011 года. Планировалось с 2011–2012 гг. начать переоснащение Вооружённых Сил. Однако в связи с Грузино-южноосетинским конфликтом Президент России Дмитрий Медведев дал указание относительно ускорения модернизации Вооружённых Сил РФ.

Фактически, ГПВ до 2010 года ориентировалась на модернизацию устаревших советских вооружений. Как писал в 2010 году обозреватель «НГ» Н. Ростопшин, «В нынешнем году (2010 г.) истекает срок действия Государственной программы вооружения на 2001–2010 годы (ГПВ-2010), в которой первостепенная роль отводилась модернизации весьма устаревшей советской техники. Первый этап ГПВ-2010 (до 2006 года) предусматривал модернизацию имеющегося парка вооружений. Вместе с  тем было распространено ложное мнение о том, что отечественное старое оружие обладает значительным модернизационным потенциалом. На практике все оказалось наоборот. Проводимая модернизация не могла внести существенного вклада в повышение боеспособности российской армии, поскольку основная масса советских вооружений, созданных в 70–80-х годах прошлого века, предназначалась для ведения войн прошлого поколения. Другими словами, из-за завершения жизненного цикла советского оружия решить проблему паритета по техническому уровню с зарубежными образцами путём модернизации в период до 2010–2020

годов оказалось невозможным. Этого, к сожалению, учесть наши идеологи модернизации не смогли»[5].

Таким образом, можно констатировать, что к 2010 году был выработан модернизационный ресурс советских ВВСТ. В 2022 году в ходе СВО на Украине это было, однако, опровергнуто: советские системы ВСУ вполне эффективно использовались против российский (модернизированных советских) систем.

Тем не менее, нельзя было не согласиться с общим правилом: «Своевременная модернизация всегда должна увеличивать долю современных вооружений». Но в период действия ГПВ-2010 произошло резкое снижение современных вооружений с 20%, которое декларировалось бывшим министром обороны Сергеем Ивановым, до 10%, обнаруженных при тогдашнем министре А. Сердюкове. Не являются ли эти проценты доказательством отсутствия какой-либо концепции модернизации с соответствующими темпами её осуществления? Ответом на этот вопрос является пересмотр приоритетов российских программ вооружения после операции в Южной Осетии. По словам первого заместителя министра обороны Владимира Поповкина, Минобороны слишком увлекалось ремонтом и модернизацией техники в ущерб закупкам новых образцов. Поэтому в Минобороны пересмотрели процентное соотношение между модернизацией и закупкой новых образцов в пользу последних. Главком Сухопутных войск Александр Постников был более категоричен: «Мы ушли от политики модернизации военной техники к закупке её новых образцов». Таким образом, наблюдаются серьёзные недоработки ГПВ-2010, ГПВ-2015 и резкоменяющиеся взгляды военачальников в части модернизации вооружений. Попробуем в этом разобраться».

Как видно из сравнений, приведённых ниже в таблице, российский ОПК не успевал реализовывать запросы ВС и требования военной реформы в отношении ВВСТ, которые в основном были перенесены на её третий этап — 2016–2020 годы, и продолжены в 2022–2024 годах[6]. ГПВ 2006–2015 гг. не была выполнена по всем параметрам, причём это невыполнение носило обвальный характер. В начале 2011 года эта программа была заменена ГПВ-2020.

Естественно, что каждый год в них вносились коррективы.

Таблица 1. Сравнение общих показателей старой и новой ГПВ

Российская государственная программа развития вооружений на 2011–2020 годы – программа госзакупок на нужды обороны в соответствующий период, утверждённая Президентом России Медведевым Д.А.  31 декабря 2010 года и заменившая собой только частично реализованную ГПВ-2015. В результате реализации программы к 2020 году планировалось повысить уровень оснащённости армии новой техникой с 10% до 70–80%, в том числе зенитных ракетных войск до 100%.

Рис. 1.

Объём финансирования по новой программе составил 19 трлн. руб. (для сравнения объём по ГПВ-2015 составлял 5 трлн. руб.). Основной объём финансирования, как и в предыдущей программе, был сдвинут на вторую половину срока. Четверть средств должно было быть выделено на ВМФ РФ, четверть на ВВС РФ. До завершения этой программы, в 2018 году, была принята следующая программа ГПВ-2027 на 20 трлн. рублей, ориентированная в первую очередь на развитие ядерного оружия (межконтинентальные баллистические ракеты «Сармат» и «Рубеж»).

Иными словами, с 2010 года наблюдался стремительный рост расходов на оборону, который должен был поспевать за изменением общего соотношения сил в мире и, соответственно, военных расходов, прежде всего, США и Китая. Между тем, несоответствие масштабов ВВП между этими тремя государствами стремительно нарастало. С 2010 по 2020 год государственные расходы Китая выросли на 1500 млрд., США — почти на такую же величину, а России — практически остались на том же уровне. Это означало, что РФ в тех же условиях должна была произвести сопоставимое по качеству и количеству ВВСТ и ВС.

Поэтому был выбран, на мой взгляд, самый неудачный способ и стратегия — рыночно-либеральная реформа А. Сердюкова, получившая название «рыночной модернизации» В. Сердюкова.

Этот период военной политики в целом соответствовал внешней политике президента Д.А. Медведева «наладить отношения» с США и в целом с Западом, даже ценой существенных уступок, например, отказа от поставок С-300 Ирану, при том, что «политическое взаимодействие с Москвой оказалось поверхностным и малоэффективным»[7].

Соответственно и политика в области реорганизации ОПК и ВС носила непоследовательный, «рыночный» характер, вытекающий из общей промышленной политики, ориентированной на вступление во ВТО, которое состоялось в 2012 году.

Новый этап реформирования структуры управления ОПК начался в мае 2008 г., когда Президентом России был подписан указ, определяющий новую систему и структуру федеральных органов исполнительной власти[8].

Федеральное агентство по промышленности (Роспром) было упраздняло, а его функции переданы Министерству промышленности и торговли Российской Федерации, которое пришло на смену Министерству промышленности и энергетики. На новое министерство были возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, а также в области развития авиационной техники, технического регулирования и обеспечения единства измерений, науки и техники в интересах обороны и безопасности государства, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, биотехнологической, электронной, авиационной и судостроительной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений.

Для реализации возложенных на министерство функций в сфере ОПК в его составе были сформулированы департаменты авиационной промышленности обычных вооружений, боеприпасов и спецхимии, радиоэлектронной промышленности, развития оборонно-промышленного комплекса, а также судостроительной промышленности и морской техники.

Важным шагом в обеспечении научно-теоретических и методических основ реформирования ОПК стало образование Минпромторгом России Научно-технического совета по реализации мероприятий в области развития оборонно-промышленного комплекса (Приказ № 479 от 30 декабря 2008 г.). На НТС были возложены задачи по выработке научно обоснованных рекомендаций по направлениям государственной политики в сфере оборонно-промышленного комплекса, объективной оценке результатов реализации государственной политики в сфере ОПК, разработке проектов документов программно-целевого планирования и информационно-аналитическому и экспертному обеспечению деятельности Минпромторга России.

Примером эволюции состояния ОПК России в те годы может стать процесс создания Концерна ВКО «Алмаз-Антей». Предыстория этого концерна такова: ещё в 1991 г., в связи с изменениями в законодательстве, НПО «Антей» было преобразовано в Концерн «Антей». В декабре 1994 г. постановлением Правительства Российской Федерации на базе Концерна «Антей» было создано акционерное общество открытого типа «Промышленная компания «Концерн «Антей».

Важнейший импульс был придан помощником Президента РФ Ивановым В.П.[9]  в 2002 г., когда была начата реализация Федеральной целевой программы «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002–2006 годы)», в основу которой было положено образование вертикально-интегрированных структур из числа предприятий оборонно-промышленного комплекса России. Тогда же, в рамках осуществляющейся интеграции предприятий ОПК, на базе АООТ «Промышленная компания «Концерн «Антей», путём слияния с НПО «Алмаз», было создано ОАО «Концерн ПВО «Алмаз-Антей».

Интеграционные процессы получили своё дальнейшее развитие в 2007 г., когда дважды — в феврале и в ноябре — в состав Концерна ПВО «Алмаз-Антей» были включены ещё 42 предприятия (11 по Указу Президента Российской Федерации № 136 и 31 по Указу Президента Российской Федерации № 1564).

В 2009 г. Совет директоров ОАО «Концерн ПВО «Алмаз-Антей»» под председательством помощника Президента Российской Федерации Виктора Иванова, на основании директивы Правительства РФ, утвердил программу создания на базе ОАО «НПО «Алмаз»» имени академика А.А. Расплетина» головного системного Конструкторского бюро по разработке средств и систем противовоздушной и противоракетной обороны (ПВО-ПРО).

Головное системное КБ ПВО-ПРО предполагалось образовать на основе объединения пяти предприятий-разработчиков: ОАО «НПО «Алмаз» им. академика А.А. Расплетина» ОАО «МНИИРЭ «Альтаир»», ОАО «НИЭМИ» (ПВО Сухопутных Войск), ОАО «НИИРП» (ПРО), ОАО «МНИИПА» (средства управления), т.е. основных разработчиков ПВОПРО всех видов и родов войск. В январе 2011 г. эта работа была завершена, что в целом соответствовало периоду относительно благополучного развития МО-ВПО.

Эта новая структура (с некоторыми изменениями) существует в Концерне ВКО «Алмаз-Антей» до настоящего времени.

С 2008 года сложилась новая структура управления ОПК, в центре которой находится Министерство промышленности и торговли России.

При этом, ключевую роль играет Президент РФ и Совет безопасности, в котором работают две комиссии по стратегическому планированию, а также Министерство обороны РФ, с одной стороны, и Федеральное Собрание РФ, — с другой.

Соответствующие департаменты Минпромторга отвечают за рабочую координацию деятельности всех концернов и предприятий ОПК, а Минобороны выступает в качестве главного заказчика. В последующем в эту структуру неоднократно вносились изменения, отражающие специфику деятельности предприятий ОПК и отношения между отдельными структурами, ветвями власти и отдельными личностями.

Этот процесс носил порой хаотический и малоуправляемый характер, что, безусловно, влияло на эффективность принимавшихся решений.

В особенности в период руководства Минобороны РФ А. Э. Сердюковым (2007–2012 гг.), который проводил критиковавшуюся военную

реформу в целом ряде военных областей. Ряд депутатов Госдумы в открытом письме к президенту потребовали немедленной отставки Анатолия Сердюкова, который своими реформами только разрушает обороноспособность страны. Говорилось в письме и о ближайших планах Минобороны, согласно которым за три года Сухопутные части будут сокращены в 12 раз, ВВС-ПВО и ВМФ в 2 раза, РВСН на треть, а ВДВ на 20 процентов.

«Продолжается фактический разгром Генерального штаба, который также будет сокращён более чем в два раза. У специалистов вызывает негодование эта спешка. За три года предполагается сократить больше 2 000 частей и соединений наших Вооружённых Сил. Подобных темпов «обрезания» не знала ещё ни одна страна мира»[10]

Основные направления этой реформы, как считалось, были следующими:

Военно-административная реформа: Вместо шести военных округов созданы четыре оперативно-стратегических командования: «Запад», «Восток», «Центр» и «Юг» (Западный военный округ, Южный военный округ, Центральный военный округ и Восточный военный округ), в подчинение которых передаются основные группировки всех видов Вооружённых Сил Российской Федерации и родов войск;

Реорганизация и сокращение органов центрального военного управления со значительным сокращением роли командований видами Вооружённых Сил Российской Федерации родами войск. Существенное сокращение численности Вооружённых Сил Российской Федерации, в том числе сокращение численности офицерских должностей;

Реформа системы военного образования, предполагающая укрупнение и трансформацию 65 военных учебных заведений в десять системных военных вузов; создание военных учебно-научных центров, реализующих образовательные программы различных уровней, профилей и специальностей;

Реорганизация системы резерва и системы подготовки резервистов;

Перевод Сухопутных войск на бригадную основу с упразднением дивизионного и полкового звена. Ликвидация раскадрованных соединений Сухопутных войск и превращение всех соединений в силы постоянной готовности;

Реорганизация Военно-воздушных сил и ПВО с упразднением армий, корпусов, дивизий и авиационных полков и переход на систему авиационных баз и бригад воздушно-космической обороны;

Перевод на аутсорсинг (обслуживание гражданскими организациями) системы обеспечения и обслуживания ВС России;

Гуманизация условий прохождения службы по призыву (легализация пользования мобильными телефонами, переход на 5-дневную рабочую неделю, расширение взаимодействия с гражданскими организациями;

Запуск программы перевооружения. Оснащение Вооружённых Сил Российской Федерации новейшими образцами вооружения и военной техники, в том числе зарубежного производства. На эти цели в период 2011–2020 планировалось потратить 19 трлн. рублей (613 млрд долларов).

Во многом эти принимавшиеся решения носили противоречивый и субъективный характер, а часть из них пришлось отменять после отставки А.Э. Сердюкова. Необходимо признать, что в те годы не существовало системы стратегического планирования, а принимавшиеся нормативные документы нередко откровенно игнорировались, хотя ещё в 2011 году авторы учебника писали, что «В целом, складывается достаточно отлаженная модель стратегического управления ОПК в условиях существования метаорганиза-ционной системы…»[11]

В реальности, как показала СВО на Украине в 2022 году, эта система существовала только в теории, не обеспечивая нормальных потребностей ВС РФ. Система стратегического планирования в России (СП в РФ) в целом оформилась в самых общих чертах только к ноябрю 2021 года,когда был принят соответствующий указ Президента РФ № 633 от 8 ноября 2021 года[12], в котором, в частности, предусматривался порядок согласования документов СП в рамках их архитектуры (Ст. 14) и «строгое соблюдение последовательности разработки и утверждения» документов СП (Ст. 15). Кроме того, в указе № 633 предусматривался чёткий порядок формирования документов «в рамках прогнозирования» (Ст. 19) и в «в рамках целеполагания» (Ст. 21).

Но и эта система, скорее, существовала в теории, «на бумаге». В реалии же действовала стихийно созданная при А. Сердюкове система ОПК ещё в первом десятилетии века, в которой доминировал Минпромторг и Министерство финансов. Минобороны и, тем более, ФС, имел слабое практическое влияние на масштабы ГОЗ, серийность и реализацию программ. Это проявилось, например, в том, что наиболее современные типы ВВСТ были выпущены очень ограниченным тиражом, а фактически были готовы только для показов на параде.

— Структура управления ОПК (2008 г.)

Для решения поставленной Президентом России ещё в 2007 г. Задачи собирания ресурсов государства для реализации единой стратегии развития страны потребовалось упорядочить и скоординировать процессы стратегирования, проектирования и программирования, как по вертикали власти, так и по отношению к прогнозным горизонтам.

Решение этой задачи потребовало, в частности, активного продолжения реформирования структуры ОПК, основным направлением развития которого в рассматриваемый период стало создание госкорпораций и отраслевых корпораций.

К началу 2011 г. были достигнуты значительные результаты. Министерство промышленности и торговли РФ завершило структурную реформу ОПК. Об этом сообщил директор Департамента развития оборонно-промышленного комплекса Министерства промышленности и торговли РФ И.Е. Караваев 16 марта на пресс-конференции на тему: «Оборонно-промышленный комплекс России: итоги и перспективы развития».

«Наше министерство к началу этого года в основном завершило формирование новой структуры оборонных предприятий и организаций», — сказал И.Е. Караваев. — В неё вошли 50 интегрированных структур, которые выпускают 60% продукции ОПК. Эти структуры включают в основном предприятия и организации авиационной, судостроительной и радиоэлектронной промышленности».

Таким образом, было заявлено о завершении очередного этапа реформирования ОПК, основным характеризующим признаком которого было создание госкорпораций и крупных отраслевых корпораций[13].

В качестве относительно удачного примера такой системы можно привести Ульяновский механический завод (УМЗ), который вошёл в Концерн ВКО «Алмаз-Антей» с самого начала в апреле 2002 года в соответствии с указом президента № 412. УМЗ — основной производитель ЗРК средней дальности — сложных и наукоёмких комплексов, обеспечивающих не только потребность войск, но и активно поступающих на экспорт. За 2002–2021 годы УМЗ фактически превратился в качественно новое производство, способное на самом современном уровне развивать научные, конструкторские и производственные идеи.

Рис. 2.

С помощью Концерна была произведена реорганизации и переоснащение всего производства, сконцентрирован интеллектуальный потенциал, в частности, научных специалистов и инженеров, ставших позже лауреатами Всероссийского конкурса «Инженер года», а также большой отряд изобретателей и рационализаторов.

В результате наращивания человеческого капитала и переоснащения производства, УМЗ удалось резко (в 10 раз) повысить производительность труда, за счёт собственных средств проинвестировать НИР и ОКР, а в итоге — создать новую линейку войсковых пушечно-ракетных и ракетных комплексов малой и средней дальности «Бук-М2Э», качественно нового «Бук-М3» (первая бригада была уже поставлена в войска), «Викинг», «Тунгуска» и др., а также создать целую серию образцов гражданской продукции.