В сфере политического управления наиболее критичной является военная безопасность государств[1]

А. Бартош, А. Летяго, военные эксперты

К новому веку в противоборстве государств произошло выделение отдельных, наиболее критичных, областей, от которых в максимальной степени зависели результаты силовой борьбы стран в мире. Это проявилось в появлении такого феномена как стратегия «управляемого хаоса», когда политические результаты в возрастающей степени зависели не от результатов военного противоборства, а от сохранения внутриполитической стабильности и управляемости в стране[2]. От развала СССР и внедрения элементов «управляемого хаоса» до организации «цветных революций» и попыток дестабилизации в 2020–2022 годах в Белоруссии и Казахстане стало очевидно, что наиболее критичные узлы возникали в системе управления институтов государства. Особенно в системе институтов силового, прежде всего, военного, управления [3].

Именно эти институты становились основными объектами для внешнего воздействия. В СССР процесс проходил следующим образом: начало 80-х гг. — дезорганизация системы МВД, когда «борьба со Щёлоковым Н.А.» привела к изгнанию из системы десяток тысяч профессионалов. Затем — «борьба с КГБ», «Армией», «ВПК», в результате которой у правящей элиты КПСС не осталось силовых институтов управления. Это отчётливо проявилось в августе 1991 года. В 80-е годы прошлого века значительная часть политической и научной элиты СССР сформулировала тезис о «крахе социализма из-за чрезмерных военных расходов», который во многом лёг в основу не только политики «перестройки», но и развала экономики СССР и России. При этом до настоящего времени никто не задался простым вопросом: почему после уничтожения в 90-е годы 80% ОПК СССР и России экономика страны стала хуже, а не лучше, а уровень жизни населения упал до недопустимых пределов?

Действительно, военные расходы СССР разными экспертами оценивались от 8 до 12% от уровня ВВП страны, но парадокс заключался в том, что темпы роста ВВП в среднем за 5 лет в 80-е годы не опускались ниже 4% (а в 70-е — 7–8%). Продолжался и устойчивый рост доходов населения при всех издержках плановой экономики. Один из ответов заключается в том, что негативное влияние военных расходов ограничено закупками ВВСТ, которые составляют в среднем 30% военных бюджетов, а значительно больше тратится на человеческий капитал — личный состав, образование, НИОКР и пр.[4]

Вооружения, военное обеспечение, армия во все времена имела огромное значение и стоила для государства больших средств — от Александра Македонского до Сталина[5]. Создавая Пруссию и будущую Германию, в 1650-е годы, например, курфюрст Фридрих-Вильгельм перестроил свою крошечную армию по шведскому образцу, а её численность превысила 20 тыс. человек. На трабантов, гран-мушкетёров, драгун и артиллеристов уходило до половины государственных доходов. У Петра I, напомню, — до 80–90%. «Слабаки не бывают в безопасности», — Фридрих Вильгельм знал, о чём говорил. Армия укрепила его власть не только внутри страны, но и за её пределами, а его цинизм заслужил ему репутацию «самой хитрой лисы Европы». Результаты затрат, как правило, того стоят. В 1657 г. Пруссия вышла из-под гнёта Речи Посполитой и стала независимым герцогством. В 1675 г. Фридрих разбил при Фербеллине шведов и отныне мог не оглядываться и на Стокгольм. Пруссия заявила о себе. Главное Фридрих Вильгельм I сделал — выковал политически единое сильное княжество. Его сын и наследник Фридрих уже возложил на себя корону Пруссии и заявил претензии своего королевства на гегемонию в Германии.

Особенностью современного развития национальных ОПК становится их стремление максимально ориентироваться на собствен-ные возможности. Даже выгоды интеграции и совместного выхода на мировые рынки торговли ВВСТ уступают приоритет соображениям национальной безопасности и развития. Это в полной мере относится не только к великим державам, но и новым экономическим и промышленным гигантам, развивающим собственный ОПК. Так, исходя из 3-х основных документов по безопасности, принятых в Бразилии, следует, что приоритет обороны страны стоит на первом месте, напрямую связан, однако, с интересами опережающего социально-экономического развития страны (напомню, что в России эта взаимосвязь была закреплена в СНБ только в июле 2021 года). Официально эта цель достигается за счёт «опоры на людские, экономические и производственные (национальные) ресурсы; независимые технологические достижения в стратегических областях; доступ к образованию и участию населения в политической жизни страны»[6].

В целом, как известно, военно-технические и промышленные возможности предопределяются уровнем экономического и технологичекого развития государства, хотя в некоторые периоды развитие ОПК и ВС, особенно во время войны или в предвоенный период, могут различаться. Как видно из диаграммы ниже с 2014 по 2018 год темпы военных расходов росли быстрее темпов ВВП, но с 2019 по 2022 годы они фактически были заморожены[7].

Рис. 1. Темпы роста военных расходов и ВВП в 2000–2020-е годы

Иначе говоря, темпы роста расходов на военную безопасность и социально-экономическое развитие примерно соответствуют общенациональным приоритетам. Это означает, что в условиях мирного времени и отсутствия прямой угрозы войны можно планировать развитие ОПК, исходя из темпов роста национальной экономики. Это же условие обеспечивает и текущий уровень технологического и научно-технического развития, который — в случае его резкого роста — может существенно повысить эффективность процессов в ОПК и ВС.

Опережающее развитие ОПК, на мой взгляд, — один из наиболее эффективных способов ускорения социально-экономического развития. Напомню, что создание после Второй мировой войны ядерного оружия, средств его доставки и других видов и систем ВВСТ потребовало создания новых отраслей промышленности и приборостроения. Именно требования к развитию ОПК стали локомотивом развития промышленности СССР в период 1945-1990 годов.

Обеспечение военной безопасности — главное условие сохранения суверенитета и государственных институтов, а в конечном счёте, нации. Возникновение и исчезновение государств в истории человечества, как правило, являлось следствием войн. И нет причин считать, что так не будет в будущем. С точки зрения внешнеполитической, Армия и ОПК — основа будущего политического могущества и амбиций государства. Перед смертью Фридрих-Вильгельм наставлял своего сына: «Ты должен служить общественному благу, а не своей выгоде». Благодаря этому принципу Великий курфюрст и вывел Пруссию на долгий исторический путь, в конце которого в Европе появилась Германская империя», а сегодня — центр Евросоюза.

Это отнюдь не единичный пример: параллельно этому процессу шёл другой — становление Российской империи, Цинской империи и Соединённых Штатов, которые стремились не отстать от лидера — Британской империи. Причём, возрастающее значение предприятий, производящих оружие, к началу ХХ века стало очевидным.

К ХХ веку стало предельно ясно, что экономическая и промышленная мощь и армия не только обязательные атрибуты государств, но и неизбежные условия их физического выживания. Более того, отчётливо проявилась новая взаимосвязь: безопасность гарантирована только высокими темпами социально-экономического развития.

И наоборот: высокие темпы развития гарантированы национальной безопасностью.

Именно эта взаимосвязь сознательно игнорировалась российскими либералами в 80-е и 90-е годы, а затем маскировалась под различными предлогами, в частности, опасностями потери иностранных инвестиций, изменения мирового фона в отношениях между государствами и т.п.

Рис. 2.

Стратегическое планирование — традиционно относится к деятельности собственно участников и органов стратегического планирования по разработке целеполагания, прогнозированию, планированию и программированию, а также реализации основных направлений деятельности Правительства и ФОИВ и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.

Многое, однако, зависит от того, кто именно занимается стратегическим планированием и на каком уровне. Может быть, как минимум, два ответа на этот вопрос[8]:

Первый, классический, когда органом стратегического планирования становится высший орган государства или его лидер (например, ГКО, правительство, президент и т.д.), который ставит задачу —  «пятилетку в четыре года», «удвоения ВВП» или «догнать и перегнать Америку» и т.д. В этом случае политик формулирует политическую задачу, своего рода ТЗ, которую требует решить от исполнителей — ФОИВ, помощников и т.п. Этот вариант изначально интенсивный, заставляющий в реальности создавать институты развития НЧК и контролировать решение поставленной задачи, нести ответственность за её выполнение.

Второй вариант — фактически какое-то подразделение Минэкономики и Минфина, где несколько групп чиновников с помощью учёных (например, экономистов-математиков) разрабатывают модели прогнозов и долгосрочных планов, являющиеся в действительности экстраполяцией существующих тенденций, причём, как правило, не учитывающий политические и субъективные реалии. Именно это на практике происходит в современной России. Так, установленные в Концепции 2020 контрольные и промежуточные цели, не были достигнуты, как, прочем, и многие другие цели. В одной мере это относится к российскому ОПК, хотя и появляются регулярно заявления о «повышении доли современных ВВСТ», которые вскоре достигнут 100%.

Выбор между «маслом» и «пушками» всегда булл сложным выбором для руководителей страны и нередко не только приводил к конфликтам внутри правящих элит, но и кризисам в государствах. Так, чрезмерные расходы на оборону стали, по мнению советских либералов, одной из главных причин развала СССР[9] , что было общим местом в критике советского руководства в конце 80-х годов. Сокращение этих расходов в десятки разных и в 5 раз сокращение ОПК РФ в 90-е годы шло, однако, параллельно, с развалом промышленности страны. Также, как и критика ввода войск в Афганистан в 1979 году стала поводом для развала советской системы, хотя в 2021 году уже Россия встала ровно перед той же проблемой, что само по себе ставит под сомнение обоснованность критики ввода войск в Афганистан в декабре 1979 года[10].

Эта проблема постоянно находится в центре внимания правящей элиты государств, как правило, в наиболее общем виде представляется как соотношение выделяемых национальных ресурсов на развитие и безопасность[11]. В частности, в одном из докладов РЭНД за 2021 год, посвящённому этой проблеме в период президентства Дж. Байдена, делаются следующие частные выводы[12]:

1. Приоритет расходов на оборону над инвестициями в инфраструктуру, что является давней проблемой внутри страны, может в долгосрочной перспективе подорвать экономический рост и, следовательно, ресурсы, доступные для обороны.

2. До реагирования на пандемию расходы на национальную оборону составляли примерно половину дискреционных расходов, поэтому расходы на оборону вносят заметный вклад в годовой дефицит, даже если они не являются основной движущей силой.

3. Экономисты в целом считают, что растущий государственный долг США в конечном итоге подорвёт рост, но существуют разногласия относительно того, когда и как именно.

4. По мере роста государственного долга существует риск того, что рас- ходы на оборону в конечном итоге могут оказать пагубное влияние на экономический рост, в отличие от периода холодной войны, когда государственный долг был ниже.

5. В экономической литературе, однако, признают авторы доклада, — нет окончательных выводов о том, как повышение налогов для поддержания или увеличения расходов на оборону повлияет на экономический рост.

Авторы справедливо подчёркивают, что «Как и все новые администрации, администрация президента США Джозефа Байдена пересмотрит и, возможно, изменит размер оборонного бюджета США. Такое решение предполагает компромиссы; больший бюджет даёт стране больше средств для продвижения и защиты своих глобальных интересов, но также уменьшает средства, доступные для внутренних программ, в том числе тех, которые могут сделать больше для ускорения экономического роста.

В этом отчёте — первом из серии о компромиссах в области безопасности и экономики, связанных с конкурирующими взглядами на общую стратегию США, — авторы исследуют взаимосвязь между расходами на оборону США и экономическим ростом. Для этого они рассматривают, каким будет влияние на экономический рост, если Соединённые Штаты примут одно из трёх политических изменений: перераспределить средства между расходами на оборону и инвестициями в инфраструктуру, изменить общий уровень расходов на оборону и применить разницу к государственному долгу, или увеличить налоги для финансирования расходов на оборону»[13].

В этой связи интересен опыт США, которые в послевоенный период создали частно-государственные (общественные) центры развития, получившие название «Федеральные центры исследования и развития» (FFRDC: federally funded research and development center)[14].

Согласно пункту 35.017 Федерального постановления о закупках, FFRDC эксплуатируются университетами и корпорациями для удовлетворения определённых долгосрочных потребностей правительства, «которые не могут быть удовлетворены так эффективно за счёт имеющихся внутренних ресурсов или ресурсов подрядчиков». Хотя они во многом похожи на исследовательские центры, аффилированные с университетами, FFRDC не могут участвовать в конкурсах на работу. В настоящее время существует 42 FFRDC (на пике было более 60), каждый из которых спонсируется одним или несколькими правительственными ведомствами или агентствами США.

Во время Второй мировой войны учёные, инженеры, математики и другие специалисты стали частью масштабных военных усилий Соединённых Штатов, что привело к развитию радаров, самолётов, вычислительной техники и, что наиболее известно, к разработке ядерного оружия в рамках Манхэттенского проекта. Конец вооружённого конфликта не положил конец необходимости в организованных исследованиях и разработках в поддержку правительства. Когда холодная война стала новой реальностью, правительственные чиновники и их научные советники выдвинули идею систематического подхода к исследованиям, разработкам и приобретениям, независимого от взлётов и падений рынка и свободного от ограничений на государственную службу. Из этой идеи возникла концепция FFRDC — частных предприятий, которые будут работать почти исключительно от имени правительства, не иметь организационных конфликтов интересов и поддерживать стабильную рабочую силу, состоящую из высококвалифицированных технических специалистов.

ВВС США создали первую FFRDC, т.е. RAND Corporation, в 1947 году. Другие росли прямо из их роли в военное время. Например, лаборатория Линкольна Массачусетского технологического института, основанная в 1951 году, возникла как Радиационная лаборатория при Массачусетском технологическом институте, а группа оперативных исследований ВМФ превратилась в Центр военно-морских анализов. Первые FFRDC обслуживали Министерство обороны. С тех пор другие правительственные организации спонсировали FFRDC для удовлетворения своих конкретных потребностей. В 1969 году количество FFRDC достигло пика — 74. Федеральное правительство поддерживает исследования и разработки (НИОКР), которые проводятся широким кругом исполнителей, включая находящиеся в федеральном владении и управляемые лаборатории, университеты, частные компании и другие исследовательские институты.

Особый класс исследовательских институтов, именуемых центрами исследований и разработок, финансируемыми из федерального бюджета, или FFRDC, принадлежит федеральному правительству, но управляется подрядчиками, включая университеты, другие некоммерческие организации и промышленные фирмы. FFRDC предназначены для пре- доставления федеральным агентствам возможностей НИОКР, которые не могут быть эффективно реализованы федеральным правительством или частным сектором в одиночку. FFRDC должны поддерживать долгосрочные стратегические отношения с федеральным агентством, которое их поддерживает. Предполагается, что эти отношения приносят ряд преимуществ, включая способность FFRDC нанимать и сохранять научно-технический опыт; глубокое знание и способность быстро реагировать на потребности федерального агентства в исследованиях и разработках; и способность предлагать независимые и объективные научные и технические консультации.

В настоящее время 13 федеральных агентств спонсируют или совместно спонсируют в общей сложности 42 FFRDC. Эти FFRDC обеспечивают возможности НИОКР в поддержку миссий федерального агентства в широком диапазоне областей — от энергетики и кибербезопасности до рака и астрономии. В 2019 финансовом году федеральное правительство сообщило об обязательствах перед FFRDC в размере 14,9 млрд долл., или 10,5% от его общих расчётных расходов на НИОКР[15], и способность предлагать независимые и объективные научные и технические консультации. Кстати, этот факт свидетельствует косвенно об общих косвенных расходах на НИОКР МО и других ведомств (без ЦРУ и АНБ) США в 140- 150 млрд долл.

В настоящее время Конгресс сохраняет постоянный интерес к FFRDC из-за их вклада в технологическое и экономическое лидерство США. Однако некоторые члены Конгресса ставят под сомнение надлежащую роль FFRDC в федеральном научно-исследовательском предприятии и способность FFRDC эффективно удовлетворять потребности федерального агентства в исследованиях и разработках. Особый интерес вызвали следующие вопросы:

— эффективность надзора со стороны федерального агентства и управления FFRDC;

— конкуренция между FFRDC и частным сектором за федеральное финансирование НИОКР;

— диверсификация деятельности FFDRC или «ползание миссии»;

— присуждение неконкурентных контрактов на управление и эксплуатацию FFRDC;

— адекватность помещений и инфраструктуры FFRDC.

Автор: А.И. Подберезкин