Настоящая Стратегия является базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты…[1]

СНБ РФ от 2 июля 2021 г.

В реальной политике часто используется понятие «национальная стратегия», которое смешивает понятия «государственная» и «национальная» стратегия. Это характерно, например, для Стратегии национальной безопасности России в редакции 2021 года, которая является в реальности государственной стратегией не только потому, что выступает плодом деятельности администрации президента РФ (Совбеза), но и потому, что участие в её разработке других субъектов нации — прежде всего, негосударственных институтов, бизнеса и отдельных граждан — сведено к минимуму[2].

Я бы разделил эти понятия применительно к разным стратегиям потому, что есть в реальности «стратегия государства» (правительства) и его отдельных институтов и «национальная стратегия» (нации), которые далеко не всегда совпадают, более того, иногда прямо противоречат друг другу (как во времена Ельцина-Горбачева, которые разваливали не только государство, но пытались развалить и нацию). Иначе говоря, стратегия Б.Ельцина–М. Горбачева была государственная, но антинациональная. Парадокс заключался в том, что даже такая государственная стратегия разваливала государственные институты, которые деградировали, либо исчезли к концу 90-х годов[3].

Государственная стратегия (стратегия государственных институтов и правящей элиты) в идеале может не только совпадать с национальной, но и быть эффективным инструментом, что, однако, на практике никогда не случается потому, что личные и групповые интересы части правящей элиты, как правило, противоречат интересам большинства нации и общества. Конфликт интересов возникает не только в виде коррупции, но и в создании и развитии институтов государства, которые действуют против самого государства. Так, в 90-е годы Государственный комитет по приватизации откровенно работал по уничтожению государственной собственности, а не повышению её эффективности, государственные СМИ, министерства культуры и образования — против культуры и образования и т.д. Иначе говоря, если государственная стратегия формируется и опирается на деятельность государственных институтов, то национальная — представляет интересы и опирается, кроме этого, на 3 влиятельных и мощных блока:

— негосударственные институты (достаточно сказать, что в России более 400 000 таких институтов);

— бизнес-организации, сообщества и предприятия;

— отдельных граждан и их личный потенциал, и инициативу[4].

Надо признать, что Стратегия национальной безопасности России медленно, но эволюционизировала с 1997 года по настоящее время в направлении превращения её в национальную Стратегию, хотя и не превратилась до сих пор в таковую. Редакция СНБ 2021 года пытается претендовать на это, но остается в большей степени государственной, а не общенациональной стратегией[5].

Кроме того, в реальной СНБ огромная роль принадлежит стратегии общества и нации, ориентированных, прежде всего на развитие человека, его потенциала и институты развития этого потенциала[6]. Государственные институты, как правило, не реагируют в должной мере на эти приоритеты, хотя в последние годы и отмечаются такие попытки.

В зависимости от этого формируются и конкретные процедуры стратегического планирования[7]. Так, важнейшим документом национального стратегического планирования в России, например, выступает ежегодное послание президента России, на основе которого правительство готовит «план реализации» послания, т.е. документ стратегического планирования конкретных институтов государства и исполнителей.

Практика показывает, однако, что реализуется это Послание, как и поручения, далеко не всегда и не полностью. Так, в самом первом послании 1994 года я сформулировал два раздела о приоритетности развития институтов гражданского общества, науки и образования, которые в 2022–2023 годах смотрятся актуально, но были фактически проигнорированы все 30 лет[8].

Тем не менее, с такими оговорками в практической работе в России не используется термин «стратегия» применительно к государству и нации, как его трактует Джефф Малган или другие авторы, которые занимаются военно-политическими исследованиями, например, ФМСО США[9]. Более того, СНБ, как главный ежегодный документ стратегического планирования в России, слабо влияет на реальную политику правящей элиты страны.

К сожалению, значение этого документа в России недооценивается. Национальная и государственная стратегия отражается непосредственно не только на характере силовой политики государств и войн, но и на принципиальных и более широких по своим масштабам процессах социально-экономического развития и формировании военно-политической и международной обстановки (ВПО и МО), выступая нередко в качестве инструмента, который вносит свой существенный вклад в соотношение сил между государствами[10]: эффективная стратегия резко увеличивает возможности государства, а неэффективная — может даже нивелировать его превосходство. В этом смысле стратегия (как и идеи, доктрины, концепции) выступает важным институтом развития национального человеческого капитала, способным повлиять на общее соотношение сил и позиции субъектов МО-ВПО в мире[11].

Существует и обратная связь. Стратегия, в свою очередь, становится результатом развития институтов национального человеческого капитала. Роль стратегии, как одного из важнейших институтов развития национального человеческого капитала (ИР НЧК), — исключительно высока и стремительно растет, влияя в возрастающей степени не только на политику государств, но и на развитие глобального соотношение сил в мире, которое находится под пристальным вниманием политиков и экспертов, но, как правило, ограничено анализом только баланса материальных факторов[12].

Между тем, значение не только национального человеческого капитала и его институтов развития[13], но, прежде всего, таких институтов, как политического и военного искусства, качества институтов государственного, военного и общественного управления, в том числе, политической и военной стратегии, в России порой категорически недооценивается. В отличие от целого ряда зарубежных государств, таких как Дания, Великобритания, Норвегия и других, где стратегии и стратегическому планированию целенаправленно готовят управленцев, а координация институтов носит достаточно системный и даже жесткий характер, в России долгое время к стратегии и стратегическому планированию относились как к пережитку советской эпохи и «порождению коммунистического планирования», что крайне негативно сказалось на эффективности государственного[14]  управления.

Традиционное и нередко инерционное восприятие стратегии государств ставит российскую правящую элиту перед фактом запоздалой реакции и — ещё хуже — отстающего стратегического планирования, лишенного нередко стратегического прогноза. Это наглядно проявилось в новых акцентах внешнеполитической стратегии США, озвученных Дж. Байденом в связи с выводом американских войск из Афганистана, относительно которых российская стратегия, опирающаяся на военно-техническое противодействие, оказалось не готовой. Разная реакция российской правящей элиты — от необоснованных надежд на «стабилизацию»[15]  до неверия в перемены — одно из свидетельств инерционного характера внешнеполитической стратегии России, который не успевает реагировать на изменение внешних условий, повторяя, как правило, общие положения о «намерениях стабилизировать ситуацию».

Специальная военная операция (СВО) на Украине стала ярким примером того, как правильное понимание ценностей и интересов национальной стратегии столкнулось с неграмотной государственной стратегией, опирающейся на малоэффективные силовые инструменты политики. Стратегию СНБ пришлось исправлять «на ходу». И не только в отношении СВО, но и ОПК, внутренней политики, внешнеполитической деятельности. Иными словами, принятая СНБ–2021 года оказалась неэффективной, прежде всего, потому, что её разработчикам (не смотря на все старания) так и не удалось преодолеет инерцию прежних лет в области стратегического планирования и обеспечения безопасности.

К сожалению, нередко критикуемая как неэффективная СНБ США, — доказала обратное. США сделали еще более сильный акцент на не военных силовых инструментах политики. Они навязали нам силовое противоборство на выгодных для них условиях. Прежде всего, используя в СНБ 3-х принципов:

— любые действия должны наносить ущерб России и Китаю;

— одновременно, они должны нести пользу США;

— не вести к стратегическому ядерному противоборству.

Ход СВО на Украине в 2022–2023 годах полностью соответствовал этим принципам: за счет России и союзников США удалось развязать интенсивный военный конфликт, не приведя к прямому военному участию самих США. Этому соответствовала корректировка СНБ. Смена силовых инструментов в США, например, в 2021 году, последовала за корректировкой политических целей. «Цель состоит в том, чтобы создать в мире режимы, живущие по американскому образцу», но силовые средства стали приоритетными другие: «Сформировать гражданские общества, пронизанные сетью правозащитных некоммерческих организаций, через которые так легко влиять на внутреннюю и внешнюю политику стран. Наконец, перевоспитать население, взрастить в них пиетет и обожание к американскому образу жизни — и тем самым гарантировать то, что это население будет лояльным американцам. Военные интервенции не просто не приводят приводили к этим результатам, но и, по сути, противоречили главным целям американской внешней политики»[16].

СНБ США в 20221–2023 гг. соответствовала национальным интересами правящей элиты страны, а государственные институты (включая стратегию) оказались инструментами её реализации.