Межправительственные организации и союзы

Версия для печати

Спектр государственных международных акторов, влияющих на формирование МО, чрезвычайно широк — от государств, наций, до союзов, коалиций и межправительственных организаций неблокового типа. По ряду оценок, в связи с процессом глобализации роль различных международных структур, в том числе межгосударственного характера, будет возрастать, в то время как роль отдельных государств как субъектов международных отношений — ослабевать. Причем, в создании союзов и коалиций все более значимую роль будет играть цивилизационный фактор. На это, в частности, указывал С. Хантингтон, отмечая, что «в мире после «холодной войны» государства все больше определяют свои интересы с учетом цивилизаций». По его мнению, государства «сотрудничают и заключают союзы с государствами, имеющими схожую или общую культуру, а конфликтуют намного чаще со странами с другой культурой».

«Страны определяют угрозу в зависимости от намерений других государств, и эти намерения — а также способы их реализации — в сильнейшей степени обуславливаются культурными соображениями. Общественные и политические деятели в меньшей мере склонны видеть угрозу в людях, которых, как им кажется, они понимают. Они склонны доверять им из-за родства языка, религии, системы ценностей, законов и культуры. И те же политики куда более предрасположены видеть угрозу в странах с чуждой культурой, и таким образом, они не доверяют им и не понимают их», — подчеркивал Хантингтон[1].

Большинство таких коалиций, как показывает практика, не являются четко оформленными. (НАТО в данном случае следует рассматривать скорее как исключение, чем правило). Они характеризуются аморфностью, часто ситуативностью и сложносоставным характером. Тем не менее, политический вектор действия таких коалиций проявляется достаточно четко. Это видно, например, по различным решениям и декларациям, принимаемых латиноамериканскими государствами или созданием коалиции суннитских государств Ближнего Востока и Северной Африки по противодействию йеменским хуситам.

Что касается межцивилизационных организаций, то их роль будет возрастать, исходя из утилитарных соображений для облегчения международного общения. Как, например, пишет отечественный исследователь Т. П. Лебедева: «глобализация провоцирует потребность в общеобязательных международных регламентациях, в международных конвенциях и институтах для трансакций, перешагивающих границы»[2].

В самом общем виде под международной межправительственной организацией (ММПО) понимается объединение трех или более государств или их органов власти, созданное на основе международного договора для достижения общих целей, и обладающее постоянно действующими органами[3]. На практике в число ММПО можно включить и более широкое число акторов, включая такие неформальные структуры как «Большая семерка», «Большая двадцатка», Группа 77 и ряд других.

ММПО можно условно разделить на три группы — универсальные организации семьи ООН, специализированные организации и региональные организации. В то же время, никакая схема не может долгое время отражать быстро изменяющуюся действительность. Множество организаций постоянно подвергается реформам, при этом меняется не только их структура, но и объем выполняемых ими функций, и, как следствие, степень влияния на международные политические процессы.

В последние годы наметилась тенденция разрастания функций специализированных организаций, которые постепенно расширяют свою сферу ответственности, включая в сферу своего регулирования новые и новые проблемные сферы. Это объясняется тем, что в условиях глобализации число проблем, для разрешения которых необходимо межгосударственное согласование возрастает, и создавать столь большое число ММПО было бы экономически и организационно невыгодным. Данная тенденция нашла свое отражение и в сфере управления интернетом, в качестве примера можно привести деятельность таких организаций как ВТО, МСЭ и ВОИС, расширяющих свою сферу ответственности за счет включения регулирующих функций в интернет-пространстве.

В самом общем понимании можно выделить три типа функций, выполняемых ММПО — регулирующая (установление норм и образцов морального и юридического характера, призванных формировать поведение участников международных отношений), контрольная и оперативная (непосредственное оказание организацией различных услуг)353. Чаще всего осуществляются небольшие вспомогательные фрагменты действий в рамках согласования внешних политик, которые ведутся государствами.

С позиций самостоятельности ММПО можно выделить две роли или функции ММПО на международной арене — либо они представляют форумы, обеспечивая государствам возможность обсудить проблемы в «широкой увязке», в этом случае они нейтральны, и не несут в международную среду ничего, кроме того, что в них вкладывают государства; либо ММПО оказывают самостоятельное влияние на международные отношения. Во втором случае наибольшее влияние ММПО могут оказывать в ходе формирования международной повестки дня (так, МСЭ инициировал проведение ВВУИО) или же легитимация (ООН, обладающая большим ресурсом легитимности, смогла экстраполировать ее на ФУИ).

Как уже отмечалось, в отношении самостоятельного влияния международных организаций среди исследователей нет единого мнения. Многие исследователи считают международные организации производным, вторичным субъектом международных отношений. В данном случае ММПО рассматриваются как инструменты, используемые государствами для достижения определенных целей. Другие же исследователи полагают, что ММПО в ряде случаев могут выступать как самостоятельные субъекты международных отношений.

Так, по мнению П. А. Цыганкова акторами являются не все, а только самостоятельно действующие элементы международной жизни, которые способны внести изменения в окружающую среду[4]. Этот же исследователь выделяет три основные черты международных организаций, свидетельствующие у них о самостоятельности, как признаке актора — политическая воля к сотрудничеству, зафиксированная в учредительных документах, постоянный аппарат, обеспечивающий преемственность в развитии организации, автономность компетенций и решений[5].

Д. Коляр утверждает, что ММПО нуждаются в сторонних силах, которые должны их оживлять, а такими силами являются государства. ММПО создаются по решению государств, и получают от них свои организационные формы, компетенции и финансирование. Что же касается региональных и специализированных организаций, то здесь можно согласиться с выводом А. Е. Кутейникова, который утверждает, что ММПО являются вторичными субъектами международных отношений, проводящими ту политику, которую в них вкладывают государства-создатели, и выступающими, в первую очередь, в качестве форумов для обсуждения тех или иных международно-политических проблем и координации внешней политики государств-членов[6].

Есть и третья точка зрения, которая представляется наиболее обоснованной. Согласно этой точки зрения ММПО обладают лишь ограниченной акторностью. Данной позиции придерживаются, в частности, Е. А. Клочихин, Дж. С. Баркин и ряд других исследователей. Согласно их оценкам, цели международных организаций определяются уставными документами, разрабатываемыми и подписываемыми государствами. Поэтому целесообразно говорить, что государства изначально наделяют международные организации акторностью и стремятся контролировать их в наибольшей степени[7].

Тем не менее, возникновение международной бюрократии и несовпадение интересов государств-членов международных отношений приводит к выделению международных организаций в качестве самостоятельных акторов международной политики, не всегда говорящих устами своих лидеров. Вследствие этого при анализе деятельности международных организаций важно различать интересы бюрократического аппарата организации, интересы отдельных государств (касаемо деятельности рассматриваемой организации), групп государств (группа 77) и всей организации в целом.

Деятельность ММПО достаточно дорогостоящая для государств-участников. Более того, организации часто критикуют за неэффективное выполнение ими своих функции, расточительное использование ресурсов и участие в дорогостоящих и не всегда востребованных видах деятельности. Однако основным объектом критики является жесткость и неэффективность бюрократического аппарата организаций. Деятельность организации часто влечет за собой непредвиденные и нежелательные последствия, которые зачастую являются препятствиями на пути к достижению поставленных перед организациями целей.

Таким образом, государства являются членами и донорами ММПО, пользуются ими как форумами для достижения общих целей, имея возможность ограничивать или расширять возможности тех или иных ММПО. Однако в ряде случаев ММПО могут выходить из-под контроля создавших их государств и проводить достаточно самостоятельную политику, как правило, соответствующую интересам секретариата, иначе говоря, международной бюрократии. Однако это становится возможным лишь при поддержке определенной группы государств-членов.

Взаимодействие бизнес-структур и международных организаций происходит приблизительно по той же схеме, что и взаимодействие корпораций с государственным аппаратом любой страны. Единственное отличие, что на месте национальной бюрократии — международная, однако наделенная таким же правом принимать решения, в том числе и финансовые. Поэтому в ряде случаев бизнес-структуры, в особенности, крупные ТНК могут оказывать давление на ММПО, лоббируя принятие тех или иных, выгодных им политических решений. Более того, в последние годы получило широкое распространение привлечение бизнес-структур к участию в различных инициативах, принимаемым в рамках ММПО. А это расширило возможности и тех и других, позволяя ММПО опираться на ресурсы бизнес-структур, а бизнес-стурктуры, в свою очередь, получили больше возможностей воздействовать на принимаемые в рамках ММПО международно-политические решения.

Другой усиливающейся тенденцией является подключение к деятельности ММПО различных неправительственных организаций (НПО), как национальных, так и международных. Это объясняется возрастающим влиянием НПО на различные мировые процессы. При этом, все большее число НПО становятся консультативными членами ММПО, выступая в качестве экспертов по определенным вопросам. В ряде случаев НПО лучше владеют обстановкой, обладают информацией «с места событий» и могут оказывать влияние на формирование общественного мнения. Сами же представители НПО получают возможность выйти на международную арену и заявить о своей позиции на весь мир. Так в ООН сегодня существует целая система предоставления консультативного и ассоциированного статуса НПО.

Кроме того, в последние годы распространение получили так называемые «гибридные организации», сочетающие в себе элементы НПО и ММПО — в качестве примеров можно привести Интерпол, МСЭ, МОК. По мнению ряда исследователей, управление интернетом — это такая область международных отношений, где взаимодействие ММПО с НПО и бизнесом получило наибольшее распространение, и даже институциональное оформление[8].

В последнее время набирает силу еще более продвинутая форма взаимодействия ММПО с различными международными и национальными акторами, известная как многостороннее партнерство. Некоторые исследователи также используют такие определения как «многоуровневая дипломатия», «неофициальная дипломатия» (track two diplomacy). Многосторонние партнерства складываются в различных областях мировой политики и международных отношений — при урегулировании конфликтов, решении экологических проблем (Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам устойчивого развития, Йоханнесбург, 2002 г.), при заключении соглашений о запрете отдельных видов оружия (противопехотных мин) и др.

Многосторонние партнерства имеют целый ряд ограничений. Одно из них, отчасти являющееся следствием недостаточности накопленного опыта сотрудничества в подобном формате — это сложности с согласованием большого числа разнородных интересов, необходимые для достижения консенсуса. Как отмечает П. А. Цыганков, сосредоточенный на разных уровнях многослойный конгломерат разнообразных политических субъектов, которые имеют как совпадающие, так и противоположные интересы, потребности и цели, обладают неодинаковым потенциалом, используют разные и зачастую неожиданные средства, очень трудно свести к «единому знаменателю». По мере роста количества акторов, участвующих в управлении, все сложнее становится обеспечить их устойчивое, эффективное и, главное, результативное взаимодействие[9].

Ситуация усугубляется разрывом в компетенциях и ресурсах, которыми обладают акторы, что в итоге приводит к принятию рядом акторов пассивных стратегий, или еще хуже, прямому противодействию принимаемым решениям. Это, в частности, вызывает резкую критику многосторонних механизмов управления. Как следствие, звучат призывы исключить НПО и бизнес-акторов из процесса принятия решений. Но имеется и положительный опыт в этой сфере. Речь идет о работе по заключению Соглашения о запрете противопехотных мин[10].

Данный опыт показывает, что необходима такая модель сотрудничества, при которой решения (официальные документы, имеющие силу международного права) принимаются исключительно государствами, которые ответственны перед гражданами, обладают легитимностью, правосубектностью и ресурсами, необходимыми для реализации достигнутых соглашений. В то же время мнение других акторов (в том числе и представителей НПО) должно быть услышано и принято во внимание.

В любом случае повышение роли и значения ММПО в XXI веке определяется не формами взаимодействия этих структур с государствами-членами, бизнес сообществом, различными НПО и другими международными акторами. Главная причина повышения значения ММПО в мировой политике заключается в том, что в условиях противоборства цивилизаций существенно возрастает роль коалиционного потенциала. В современную эпоху даже самые сильные государства мира в одиночку уже не в состоянии оказывать решающего влияния на международные отношения. Между тем, сейчас формирование коалиций, союзов и организаций происходит во многом по цивилизационному принципу.

Тенденция формирования широких военно-политических коалиций отчетливо проявилась в конце 90-х годов прошлого века, в ходе военных кампаний, предпринятых Западом в Югославии, Ираке, Афганистане, Ливии и Сирии, а в 2014–2015 годах — на Украине. Застрельщиком создания этих коалиций выступали США. Однако в состав коалиций входили не только союзники США по НАТО, но и широкий круг «партнеров», которые участвовали в них на основании двусторонних соглашений и договоренностей.

К 2020 году завершится формирование и усиление цивилизационных центров силы в Китае, Индии, России, Латинской Америке, Индонезии, а также создание двух противостоящих друг другу центров силы исламской цивилизации. Общий процесс поляризации различных центров силы будет сопровождаться коалиционным строительством, которое к 2020 годам XXI века приведет:

— к созданию широкой коалиции по защите существующей финансово-экономической и военно-политической системы западной ЛЧЦ, с одной стороны, и коалиции, объединяющей другие ЛЧЦ, заинтересованных в изменении этой системы;

— вероятная форма таких коалиций будет со стороны Запада представлена в виде НАТО+(ТТП и ТАП), а со стороны других ЛЧЦ — БРИКС, ШОС, ЕврАзЭС.

Активность США в деле создания коалиций закономерна. В среднесрочной перспективе до 2021–2024 годов МО и соотношение сил во многом будут зависеть от того, насколько западной локальной цивилизации во главе с США удастся создать военно-политическую коалицию, способную нейтрализовать последствия быстрого развития других ЛЧЦ и новых мировых центров силы. Таким образом, коалиционная политика США становится их высшим политическим приоритетом.

При этом ключевым элементом этой политики является курс на максимальное расширение блока НАТО. По оценке Начальника Генерального Штаба ВС РФ В. Герасимова, общая численность вооруженных сил НАТО превысила сейчас 3,7 млн человек. А число членов блока с 1999 года возросло на 12 стран, в то время как за весь период «холодной войны» их количество увеличилось только на 4 страны[11].

В этой связи очень важно попытаться взглянуть на всю картину формирования МО целиком, во взаимосвязи. Не бывает «чисто» политических или «чисто» военных международных организаций в принципе, но в условиях сетецентрической войны (или системного влияния) эта взаимосвязь становится политической и технологической. Если использовать аналогию с современным крупным авиалайнером, состоящим из 2 млн деталей, то нам, в конечном счете, важно не количество и даже качество этих деталей (каждая из которых очень важна), а куда этот самолет и за сколько времени долетит, сколько пассажиров он перевезет и какие последствия для внешнего мира (экологии и т. д.) будут получены.

>> Полностью ознакомиться с коллективной монографией ЦВПИ МГИМО “Стратегическое прогнозирование международных отношений” <<


[1] Хантингтон Самюэль. Столкновение цивилизаций. Москва: АСТ, 2005. С. 36.

[2] Лебедева  Т. П. Каким быть глобальному управлению? // Вестник Московского университета. — 2006 г. — № 1. Серия 21. Управление (государство и общество). - http://www.spa.msu.ru/images/File/Vestnik/Lebedeva.pdf

[3] Кутейников  А. Е. Международные организации: функции и  деятельность. Введение в  социологию международных межправительственных организаций. Учебное пособие. — СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та, 2007. — 131 с.

[4] Цыганков П. А. Акторы и факторы в международных отношениях и мировой политике // «Приватизация» мировой политики: локальные действия — глобальные результаты. / Под ред. Лебедевой М. М. — М. 2008 — С. 30–53.

[5] Международные отношения: теории, конфликты, движения, организации. Издание 2-е, переработанное и дополненное. / Под ред. Цыганкова П. А. — М.: Альфа-М, Инфа-М, 2007 С. 125.

[6] Кутейников  А. Е. Международные организации: функции и  деятельность. Введение в  социологию международных межправительственных организаций. Учебное пособие. — СПб.: Из-во Санкт-Петербургского ун-та, 2007. — 131 с.

[7] Клочихин Е. А. Место межправительственных организаций среди акторов мировой политики // «Приватизация мировой политики»: локальные действия — глобальные результаты. / Под ред. Лебедевой М. М. — М., 2008. С. 99–115.

[8] Михеев  А. Н. Информационно-коммуникационные технологии: глобальные проблемы и/или глобальные возможности? // Современные глобальные проблемы мировой политики / под ред. Лебедевой М. М. — М.: Аспект-Пресс, 2008. С.  139–152; Kleinwächter  W. Internet Co-Governance. Towards a Multilayer Multiplayer Mechanism of Consultation, Coordination and Cooperation (M3C3) // E–Learning. — 2006. — No. 3(3). — http://www.wwwords.co.uk/pdf/viewpdf.asp?j=elea&vol=3&issue=3&year=2006&article=18_Kleinwachter_ELEA_3_3_web&id=212.16.10.52

[9] Цыганков П. А. Мировая политика и ее содержание. // Международные процессы. — 2005. — № 1(7). — http://www.intertrends.ru/seventh/005.htm

[10] Comments of the Internet Governance Project on The Continued Transition of the Technical Coordination and Management of the Internet’s Domain Name and Addressing System: Midterm Review of the Joint Project Agreement submitted to The National Telecommunications and Information Administration U. S. Department of Commerce — February 15, 2008 — http://www.internetgovernance.org/pdf/IGP-JPA-08-comments.pdf

[11] В Генштабе РФ назвали опасным расширение НАТО к границе России / Эл. ресурс: «РГ». 2015. 16 апреля / www.rg.ru

 

15.01.2017
  • Эксклюзив
  • Военно-политическая
  • Органы управления
  • Глобально
  • XXI век