Международные неправительственные организации как субъекты международных отношений

Версия для печати

Несмотря на достаточно долгую по меркам науки о международных отношениях историю исследования негосударственных акторов, единого теоретического подхода к их деятельности и роли на мировой арене не сложилось, что в значительной степени обусловлено разнообразием НПО, представленных на мировой арене. Даже среди акторов, традиционно относимых к международным НПО (МНПО), различие с точки зрения размеров, истории, сфер деятельности, идеологических и культурных установок, организационной структуры и статуса очень велико.

В настоящее время наиболее широкое международное признание получило определение МНПО, данное в резолюции ГА ООН 1296 (XIV) от 23.05.1968 г., согласно которой МНПО считается «любая международная организация, не учрежденная на основе межправительственного соглашения»[1]. В Ежегоднике международных организаций понятие МНПО конкретизируется через перечисление ее основных признаков: отсутствие целей извлечения прибыли, признание, по крайней мере, одним государством или наличие консультативного статуса при ММПО, получение денежных средств более чем из одной страны[2].

В Европейской конвенции о признании правосубъектности ММПО выделяются три признака: некоммерческая цель деятельности, создание в соответствии с внутренним актом какого-либо государства, осуществление деятельности, по меньшей мере, в двух государствах[3].

Исследователями был предпринят ряд попыток выделить различные категории неправительственных объединений, основанные на их целях, направлениях и методах деятельности, организационных особенностях и т. д. Так, например, Т. Риссе предлагает следующую классификацию негосударственных акторов — с точки зрения организационной структуры (формальные организации и сети); а также с точки зрения цели — ставящие целью достижение собственного благосостояния («группы интересов») и достижение «общего блага» (экологические, правозащитные объединения). При этом автор подчеркивает, что речь идет не о четко разграниченных категориях, а о континууме, в котором наряду с «идеальными» моделями существует множество промежуточных вариантов.

А. Н. Михеев отмечает, что в последние годы наметился рост числа МНПО, организованных по сетевому признаку. Это проявляется в увеличении количества связей МНПО между собой и с другими акторами. Он также обращает внимание на увеличение количества так называемых «организаций особой формы» — разного рода фондов, информационных сетей, а также «временных структур» — то есть тех, которых он относит к категории распределенных организаций. Эти тенденции нашли отражение и в сфере управления интернетом, хотя они и не «играют на руку» МНПО.

В целом среди негосударственных акторов можно выделить следующие группы.

1. Политические, общественные и иные организации и объединения, в особенности националистического или религиозного толка, которые в зависимости от своих возможностей могут решать частные или общенациональные задачи — от создания «очагов инакомыслия» до повстанческих групп.

2. Средства массовой информации, обладающие либо корреспондентской сетью, либо открыто работающие на территории противника. Особенное значение в этой связи имеют средства глобального интернета.

3. Институты образования, прежде всего высшего, которые фактически монополизированы западной ЛЧЦ.

4. Частные фирмы, компании, фонды и ассоциации, управляемые государством.

Увеличение количества сетевых и неформальных организаций осложняет переговорные процессы МНПО как с другими акторами международных отношений (в первую очередь ММПО и государствами), так и между собой. В результате, отсутствует единая позиция МНПО по ряду вопросов, и подобные организации не рассматриваются как серьезный партнер в рамках международных переговоров, в частности ВВУИО и ФУИ.

Чаще всего эксперты рассматривают МНПО как организации гражданского общества, действующие на международном уровне, а в ряде случаев даже в глобальном масштабе. Однако ими не исчерпывается вся совокупность МНПО, действующих на между-народной арене. Так, в сфере управления интернетом, где негосударственные акторы традиционно были наиболее активны, спектр МНПО — участников особенно широк. Среди всего множества МНПО, участвующих в управлении интернетом следует выделять две подгруппы: организации гражданского общества и специализированные организации «интернет-сообщества».

По мнению С. Карновитца, деятельность МНПО наиболее эффективна в ходе создания новых областей международного права, или разработки новых межправительственных соглашений[4]. МНПО также участвуют в интерпретации положений международного права или же могут в ряде случаев контролировать выполнение государствами или иными акторами взятых на себя обязательств в рамках того или иного международного режима. ММПО и государства сами очень редко участвуют в поиске информации относительно соблюдения правил международных режимов. Как правило, для этих целей они привлекают МНПО, которые лучше информированы, и обладают ресурсами мобилизации электората страны-нарушителя, что зачастую позволяет правительству пере-смотреть свою позицию по тому или иному вопросу[5].

Кроме того, МНПО могут стимулировать создание новых ММПО, или же выполнять ряд функций в сотрудничестве с межгосударственными акторами. Все большее число МНПО становятся консультативными членами ММПО, выступая в качестве экспертов по определенным вопросам. Это объясняется тем, что в ряде случаев МНПО лучше информированы, обладают информацией «с места событий» и могут оказывать влияние на формирование общественного мнения. В этом случае представители НПО получают возможность выйти на международную арену и заявить о своей позиции на весь мир. Так, в ООН сегодня существует целая система предоставления консультативного и ассоциированного статуса НПО[6].

Таким образом, МНПО выполняют множество различных функций на международной арене, при этом надо отметить, что их функции более узкие, чем у ММПО, а возможности влияния на международные процессы незначительны.

В соответствии с традиционным подходом к исследованию роли МНПО в мировой политике, они изучались исключительно в их отношениях с государствами и межгосударственными организациями и преимущественно рассматривались как глобальные «группы интересов» или «группы давления», которые «скорее добиваются результата путем изменения политики правительства, чем путем прямых действий».

Однако в последние годы многие исследователи стали рассматривать негосударственные образования в качестве самостоятельных акторов, принимающих собственные решения и осуществляющих деятельность независимо от государств. Это касается, в первую очередь, организаций, предоставляющих разнообразные услуги, в особенности так называемых «транснациональных движений за социальные перемены», проводящих самостоятельную, независимую от органов власти (а часто и противодействующую им), образовательную, правозащитную и другую деятельность. Однако и организации, не вовлеченные напрямую в практическую деятельность по изменению ситуации, могут влиять на политические процессы в мире не только путем лоббирования государственных органов.

Как отмечает П. Уопнер, МНПО могут также «оказывать влияние на ценности, поведение и коллективный выбор больших групп людей» (например, призывая не приобретать экологически вредные товары или продукцию определенной фирмы или страны) и, таким образом, опосредованно оказывать давление на властные структуры, поскольку значение принимаемых ими решений в такой ситуации уменьшается. Во многих случаях, как указывает, например, эксперт Фонда Карнеги П. Дж. Симмонс, негосударственные акторы способны де-факто устанавливать новые нормы и стандарты, которые впоследствии подвергаются кодификации в виде государственных законов или межгосударственных соглашений[7].

П. А. Цыганков полагает, что ряд МНПО могут функционировать как влиятельные международные акторы, и при этом располагают достаточными ресурсами, чтобы воздействовать на государства и ММПО в важных сферах международной жизни.  В качестве примера можно привести действия Международного олимпийского комитета, и Международной федерации ассоциаций пилотов гражданской авиации[8]. По мнению ряда исследователей, МНПО являются более независимыми, чем национальные государства, вынужденные преследовать определенный национальный интерес. Таким образом, МНПО могут отстаивать «глобальную точку зрения». С данным утверждением можно поспорить — так зачастую МНПО могут выступать в качестве ширмы для проведения в жизнь интересов тех или иных влиятельных акторов (будь то бизнес-структуры или государства) на международной арене.

Негосударственные акторы международных отношений в разных странах имеют совершенно различные векторы развития, которые задают принципиально разные возможные траектории эволюции всей системы международных отношений. В этой связи интересно проследить некоторые существенные тенденции в эволюции отдельных типов акторов, в частности, транснациональных компаний, НКО, СМИ, политических партий и движений.

Так, уже во второй половине XX века наметилась достаточно четкая тенденция к формированию транснациональных корпораций (ТНК) и их выходу в систему международных отношений в качестве самостоятельных акторов, зачастую, не менее влиятельных, чем даже небольшие государства. К началу XXI века эта тенденция только укрепилась. Более того, состоялся активный вход ТНК (в виде частных военных компаний) в сферу военно-политических отношений на мировой арене. Можно предположить, что тенденция влияния ТНК на международную обстановку будет и далее усиливаться.

С другой стороны, эта тенденция не приведет к превращению ТНК в полностью независимых игроков, чьи действия могут противостоять политике своих опорных государств. Скорее всего, ТНК будут стремиться оказывать больше влияния на проведение правительственного курса своих государств и использовать государственные ресурсы для достижения своих целей на международной арене. В то же время увеличение общего числа ТНК и их ресурсов влияния в ключевых странах мира, скорее всего, приведет к взаимному уравновешиванию их противоречивых устремлений. Поэтому степень влияния ТНК на политику ведущих государств будет зависеть от их способности создавать коалиции по интересам с участием других ТНК.

В период до 2040 года также продолжится усиление влияния СМИ на международную политику. Особенно это касается глобальных и крупных региональных СМИ, то есть тех из них, которые выходят за границы собственных государств и оказывают влияние на другие страны и народы. События, происходящие в реальности, будут утрачивать свое значение, в то время как будет увеличиваться роль интерпретации этих событий со стороны СМИ. По существу уже сейчас отчетливо наблюдается тенденция по превращению «виртуального пространства» СМИ в ключевое измерение военно-политических конфликтов.

Осознание этой новой роли глобальных и региональных СМИ все более овладевает умами не только профессиональных журналистов, но и работников государственного управления, политиков, представителей бизнеса и экспертов. На этой почве начинает проявляться тенденция к созданию эффективных коалиций между СМИ и государственными структурами в реализации общенациональных задач. Таким образом, можно ожидать, что СМИ превратятся из инструмента информирования общества в инструмент формирования общественного сознания. Причем, не стихийным путем, отражая превалирующие в элите того или иного общества настроения, а путем целенаправленного, сознательного и управляемого воздействия на общество.

Более того, охват такого воздействия, в отличие, например, от опыта СССР или Германии 30-х годов, выйдет далеко за пределы границ отдельных стран, охватывая целые регионы и даже весь мир. А это в свою очередь приведет к эффекту бумеранга, когда пропаганда, транслируемая СМИ будет оказывать воздействие не только на общественность различных стран, но и на элитарные круги, инициирующие эту пропаганду. В итоге сами эти круги окажутся в зависимости от СМИ и той реальности, которую они формируют. Как следствие, политики, использующие СМИ как мощный инструмент формирования реальности сами окажутся в зависимости от концепций и интерпретаций, вырабатываемых в недрах глобальных информационных корпораций.

Похожий процесс будет происходить с неправительственными организациями (НПО). Поскольку они рассматриваются некоторыми ведущими государствами как удобный инструмент ведения информационной и гибридной войны можно ожидать, что их роль в международных отношениях будет возрастать. Однако по мере того, как все большая часть внешнеполитической деятельности различных стран будет осуществляться через НПО, сами НПО будут во все большой степени воздействовать на политику своих правительств.

Во-первых, НПО приобретут значительное влияние на общественное мнение своих стран, а иногда даже популярность, лидерский потенциал и массы последователей. Во-вторых, в их руках окажутся значительные финансовые ресурсы, позволяющие привлекать к работе грамотных специалистов и талантливых людей. В итоге их интеллектуальный потенциал сравняется с государственным, а то и будет превосходить его. В-третьих, внутри госу-дарственного аппарата сформируются мощные лоббистские структуры, из лиц, связанных с работой тех или иных НПО, которые будут кровно заинтересованы в расширении спектра деятельности «своих» НПО и в увеличении государственного финансирования этой деятельности. В результате возникнет ситуация, когда сами НПО начнут формировать повестку дня для своих государств, а не наоборот. Видимо схожие отношения будут складываться между НПО и МНПО, с одной стороны, и ММПО, с другой.

Одновременно с ростом влияния НПО, будет ослабевать значение традиционных политических партий с  их фиксированными партийными программами, построенными на жестких идеологических моментах. Напротив, наблюдается расцвет разно-образных политических движений, которые имеют более гибкую систему ценностных и идеологических представлений. Так, по мнению многих европейских парламентариев, посетивших форум Совета Европы о роли политических партий, проходивший в Москве в октябре 2006 года, «политические партии в Европе находятся в периоде заката». Причем основные из них уже мало чем отличаются в программах и методах от своих основных политических конкурентов. При этом все большую роль начинают играть «непартийные структуры» гражданского общества, в первую очередь разнообразные НПО.

В условиях, когда реальность жизни становится все более виртуальной и зависящей от СМИ, а различные лоббистские группы, в том числе НПО, преследуют свои узкие цели, работа традиционных политических партий будет становиться все менее эффективной. С одной стороны, достижение политических целей будет все более зависеть не от реального результата, а от способности представить тот или иной результат в выгодном свете в информационном поле. С другой стороны, лоббистские группы, будут все более влиять на позицию партийных структур, навязывая им узкие утилитарные цели, без достижения которых будет невозможно добиться выгодного пропагандистского эффекта и соответственно влияния в обществе.

На международную политическую арену также все активнее выходят не традиционные организации, а сетевые структуры, например, криминальные и террористические. Они оказываются в состоянии влиять на политику стран, не имеющих устойчивой государственности. В ряде таких стран власть фактически оказывается под контролем криминальных сообществ, в особенности тех из них, которые связаны с наркоторговлей. Более того, криминальные и террористические организации играют все более важную роль и в формировании военно-политической обстановки в различных регионах. Эти структуры отличаются тем, что они принципиально не регулируются национальным правом, стремятся к укоренению в зонах, где отсутствует какая-либо государственная власть, в частности, там, где произошел коллапс государственных структур, вызванный иностранным военным вторжением, а также в т. н. «несостоявшихся государствах».

>> Полностью ознакомиться с коллективной монографией ЦВПИ МГИМО “Стратегическое прогнозирование международных отношений” <<


[1] Цит. по Международные отношения: теории, конфликты, движения, организации. Издание 2-е, переработанное и дополненное. / Под ред. Цыганкова П. А. — М. : Альфа-М, Инфа-М, 2007. С. 166.

[2] Цит. по Молчанов  С. Н. О  международной аккредитации общественных организаций (информационно-аналитический обзор). // Международное агентство культурно-правовой информации, 2007. — http://www.culturallaw.ru/accreditation.pdf

[3] Цит. по Международные отношения: теории, конфликты, движения, организации. Издание 2-е, переработанное и дополненное. / Под ред. Цыганкова П. А. — М. : Альфа-М, Инфа-М, 2007. С. 166.

[4] Charnovitz S. Nongovernmental Organizations and International Law // The American Journal of International Law. — 2006. — № 2 (100). — P. 348–372. — http://links.jstor.org/sici?sici=0002–9300%28200604%29100%3A2%3C348%3ANOAIL%3E2.0.CO%3B2–1

[5] Dai X. International institutions and national policies. — N.Y.: Cambridge University Press, 2007. — 187 p.

[6] Лебедева М. М. Новые транснациональные акторы и изменение политической системы мира. // Космополис. — 2003. — № 1 (3). С. 28–38.

[7] Цит. по Михеев  А. Н. Принятие внешнеполитических решений в  условиях развития новых информационных технологий: роль международных неправительственных организаций: Диссертация канд. полит.наук:  23.00.04 / МГИМО МИД России. — М., 2005. — 195 с.

[8] Международные отношения: теории, конфликты, движения, организации. Издание 2-е, переработанное и дополненное. / Под ред. Цыганкова П. А. — М.: Альфа-М, Инфа-М, 2007. — 319 с.

 

31.03.2017
  • Эксклюзив
  • Невоенные аспекты
  • Глобально
  • XXI век