Законодательно-нормативное обеспечение процесса стратегического планирования России

Версия для печати

По мнению директора Института экономических стратегий Б. Кузыка, «Стратегическое планирование является фазой, на которой происходит формирование совокупности предпосылок по обеспечению движения... системы в стратегически нужном направлении» [1].  Если согласиться с данным определением, то это означает, что в стратегическом военном планировании:

во-первых, необходимо «формировать совокупность предпосылок по обеспечению движения...»;

во-вторых - это движение должно быть «системным и в стратегически нужного направления»[2].

Как первое, так и второе условие подготовки стратегического планирования в значительной степени являются политическими условиями потому, что определение «стратегического направления» (то есть цели) и создание «совокупности условий» являются атрибутами политических решений.

Современный анализ политической ситуации, включая ВПО, к сожалению, нередко носит очень субъективный и ситуативный характер. Участвуя в заседаниях, круглых столах и ситуативных анализах, в том числе и очень высокого уровня (не говоря уже о публичных высказываниях в СМИ), приходится встречать частные, субъективные, бессистемные оценки, которые свидетельствовали о том, что как минимум, часть правящей элиты не готова и не может глубоко заниматься даже текущим политическим анализом, не говоря уже о стратегическом прогнозе и планировании.

«США не могут решить кризис в Евразии (Афганистан, Ирак, Иран, Сирия), а теперь ещё и Украина»

[3], — эта мысль звучит сегодня нередко и явно упрощает ситуацию. Ведь, скорее всего, США просто не хотят разрешать эти кризисы. Более того, может быть, они их сами не только создавали, но и развивали? Во всяком случае, кризис на Украине возник не только в результате тотального разворовывания страны и деградации правящей элиты, но и во многом в результате политики США? которую, ни в коем случае, нельзя недооценивать. Речь идет именно:

1. о долгосрочном планировании такой политики Вашингтоном, которая отчетливо прослеживается с конца 80-х годов XX века, в том числе и в подготовке кадров, трансформации в нужном русле правящей элиты;

2. о последовательности, которая сохранилась при смене всех администраций и чиновников в Госдепе, ЦРУ, МО и других ведомствах;

3. об устойчивом и масштабном финансировании, которое было стабильным, целенаправленным и обильным на протяжении, как минимум 25 лет;

4. о четко просчитанной долгосрочной стратегии, организованной на длительный период и не зависимой от конъюнктуры внутренней политики и отношений с СССР, а потом и Россией. Никакие «перезагрузки» не влияли на этот курс США;

5. о едином общем знаменателе — последовательной политике русофобства, насаждаемом в политике (в том числе кадровой), культуре, образовании, искусстве и науке.

Таким образом, мы имеем дело с долгосрочной стратегией США по дестабилизации ситуации на Украине конечной целью которой является, как минимум, не допустить военно-политической интеграции с Россией в той или иной форме, а в идеале — создать очаг напряженности вдоль 2000-километровой границы с Россией, нарушить ее коммуникации с Центральной и Юго-Восточной Европой.

К сожалению, того же нельзя сказать о последовательности и продуманности российской политики по отношению к Украине, в которой просматривается, как минимум, несколько по сути антироссийских стратегий:

— выращивание антироссийской партийной и  советской элиты в рядах КПСС и советского руководства Украины еще до 1991 года;

— выделение «самостийного» государства в 1991 году, то есть искусственное создание государства, которого не было в истории, и последовательная помощь в формировании его институтов;

— отказ от создания и поддержки пророссийских сил на территории Украины и в России.

В этой связи важно посмотреть, как в КНР расценивают международную и военно-политическую обстановку в мире, позицию той или иной страны. Так, директор института международных отношений МИД КНР Ци Хуан пишет: «Китай не рассматривает ту или иную страну только под одним углом зрения и только в определенный период времени. Необходим системный подход, под разными углами зрения, в разные временные отрезки» [4]. Другими словами, исследователи и политики КНР стремятся избежать линейного восприятия ВПО и строят анализ, в том числе на прогнозе развития ситуации.

Взгляд на мир из КНР и перспективу его развития на известный момент (май 2014 г.) вице-президент Института международных отношений МИД КНР Го Сяньган представляет таким образом: «Три основных мировых тенденции, которые явно обозначены во втором десятилетии XXI века, доминируют в международной обстановке:

— падение роли США и их геостратегического присутствия в мире после «пика» 1999 года (война в Югославии). Война в Афганистане, Ираке, Ливии, Сирии и т. д., а также кризис 2008–2012 годов показывают падение этой роли. И эта тенденция будет продолжена в XXI веке;

— растущая роль России в мире: экономическая, политическая, военная и др., в том числе и большая роль субъективного фактора — сильного лидера (В. Путина), против которого направлены основные усилия Запада;

— усиление роли и влияния КНР не только в АТР, но и в мире, а также значения сотрудничества КНР — РФ. Причем, ситуация на Украине только положительно повлияла на динамику сближения РФ и КНР.

Если согласиться с китайским экспертом, то приходится признать, что уже в этой среднесрочной перспективе ВПО неизбежно будет радикально переформатирована. С военно-политической точки зрения через 20–30 лет ВПО будет характеризоваться:

во-первых, существованием нескольких военно-политических коалиций, определяющих всю международную ситуацию и ВПО, и конкурирующих между собой. Их количество может быть разным, но очевидно, что одного центра силы больше не будет. Возможная структура будущей ВПО может состоять из:

— США, Евросоюза и ряда других стран («Запад», «Большая коалиция»);

— Китай и (возможно) другие страны. Существует вероятность даже превращения в такую коалицию ШОС (включая членов-кандидатов);

— Россия (ОДКБ) и возможные союзники по ТС, ЕврАзЭс;

— Бразилия и некоторые страны Латинской Америки;

— исламские государства;

во-вторых, потенциалом России и ее возможностью создать военно-политическую коалицию и экономический союз вокруг «российского ядра»;

в-третьих, возможностями КНР и их способностью создать (или участвовать) в коалиции в Евразии.

События на Украине показали, что за внешним хаосом и неуправляемостью, бессистемностью наблюдаются отчетливые долгосрочные тенденции, позволяющие делать долгосрочные прогнозы и заниматься долгосрочным стратегическим планированием. Это объясняет ту трудность, с которой неизбежно предстоит столкнуться правящей элите при законодательно-нормативном оформлении политических (и во многом идеологических) решений.

Если во времена Советского государства не существовало принципиальных противоречий между политико-идеологическим выбором и  его законодательно-нормативным обеспечением, то в современной России такое противоречие существует: мы до сих пор не определились с  основными политико-идеологическими целями национального и государственного развития и, соответственно, нет полной ясности в определении военно-политических целей и, как следствие, в «создании предпосылок» и «обеспечении движения в нужном направлении».

Для стратегического планирования требуется достаточно жесткая законодательная и нормативная основа, без которой любые долгосрочные планы превращаются в лучшем случае в пожелания. Опыт СССР в этой области — весьма показателен. С одной стороны, «пятилетние планы», утверждаемые съездами КПСС и Верховным Советом СССР, становились законами, и руководители несли партийную, административную, а в ряде случаев и уголовную ответственность за их выполнение. С этой точки зрения положение в области стратегического планирования в СССР было качественно иным, чем в современной России, где нет никакой ответственности не только за реализацию долгосрочных программ, но даже за исполнение годового бюджета. Во многом эта ситуация характерна и для стратегического планирования в военной области, где основным критерием выступает процент выполненного ГОЗ (при том, что непонятно, как он высчитывается и нужно ли его «стопроцентное» выполнение вообще).

С другой стороны, существует объективное противоречие между двумя процессами — стратегического планирования и его законодательно-нормативного обеспечения. Суть противоречия заключается в том, что процесс стратегического планирования основывается во многом на стратегическом прогнозе ВПО и собственно военной политике страны, причем достаточно абстрактно, определяя основные тенденции, пробуя «забегать вперед», оценивать вероятность смены парадигм и т. д. Правовое и нормативное обеспечение этого процесса, наоборот, консервативно. Как и все правовые и нормативные акты, этот процесс фиксирует, да и то с опозданием (иногда очень существенным) уже сложившиеся реалии.

Получается, что правовые и нормативные акты, в области стратегического планирования, принимаемые сегодня (но отражающие прошлые реалии), должны одновременно обеспечивать «движение системы» в будущее. Сказанное означает только одно: стратегическое прогнозирование и планирование требует принципиально нового подхода к его правовому и нормативному обеспечению и сопровождению. Такой правовой подход, если говорить о его практической целесообразности, может основываться только на политико-идеологической основе, принципиальном выборе вектора движения и долгосрочной цели.

В свою очередь, чтобы быть обоснованной, такая стратегическая цель и вытекающие из нее задачи должны базироваться на системе национальных ценностей и интересах, с одной стороны, учете глобальных тенденций мирового развития, с другой стороны, и существующих и потенциальных национальных ресурсах, — с  третьей.

Рис. 1

Как видно из этого рисунка правовая и нормативная области стратегического планирования являются производным продуктом от:

  1. Представлений о национальной стратегии (Военной доктрины, Концепции внешней политики, Морской доктрины и т. д.), сформулированных в соответствующих законах, указах и постановлениях.
  2. 2. От представлений правящей элиты о: национальных ценностях и интересах; международных реалиях, внешних опасностях и военных угрозах; долгосрочных национальных и государственных целях и задачах; национальных ресурсах и возможностях.

При этом собственно стратегическое планирование всегда будет опаздывать от положений военной доктрины и военной стратегии, так как его правовые и нормативные документы будут по времени и приоритетности следовать после нормативных политических, экономических и военных документов, во-первых, и, во-вторых, носить еще более искаженный характер, чем эти нормативные документы.

Действительно, если допустить, что представления правящей элиты на 75–80% отражают реалии международной жизни, реальные национальные интересы, стратегические цели и имеющиеся ресурсы, то сформулированные в национальной и отраслевых стратегиях, военной доктрине и других важнейших документах эти представления в еще меньших пропорциях будут соответствовать указанным показателям. Когда же речь заходит о стратегическом планировании, то есть о том, как добиться поставленных целей, с каким объемом ресурсов, в какие сроки, кто будет исполнителем и т. д., то эти частные, но очень важные вопросы ведут к фактически полному искажению даже пресловутого процесса движения «системы в нужном направлении».

Выход, как представляется, может быть только один — максимально идеологизировать и политизировать процесс  стратегического планирования, выделив из него по возможности се личностные, субъективные и даже «макро экономические» и иные аспекты, минимизировав влияние частных факторов. Опыт СССР, кстати, показывает что, только, таким образом, можно добиться стратегически важной цели — будь-то ГОЭЛРО или строительство Волжского автозавода в Тольятти, когда, чтобы добиться нужного решения, А. Косыгин, как говорят, умышленно занизил стоимость строительства в два раза.

«Начиная с 1992 г. вместе с появлением и развитием институтов новой российской государственности, государственное управление предприятиями ОПК испытало длинную череду организационных преобразований, подробное описание которых просто невозможно в рамках данной главы. Существовало даже отдельное Министерство оборонной промышленности (1996–1998 гг.), но большей частью управление предприятиями ОПК осуществлялось через управления и департаменты, входившие, то в Министерство промышленности, то в Федеральное агентство промышленности. Краткого анализа заслуживает только нашумевшая административная реформа, результаты которой в настоящее время полностью отвергнуты, и не только в сфере ОПК» [5].

«Организационная структура и система управления оборонной промышленностью претерпела тогда уже седьмую реформу, в результате чего вся оборонка в виде структурных управлений была объединена в Федеральное агентство по промышленности (ФАП), или Роспром. Но в, это же, ФАП вошли и гражданская промышленность, и военно-техническое сотрудничество, и государственные закупки, и международное сотрудничество, и пр. В свою очередь, все это раздутое ФАП вошло в состав Минпромэнерго РФ» [6].

«В результате административной реформы такие органы государственного управления, как Минпромэнерго и Роспром, не отвечали непосредственно за сроки создания, организацию, производство и качество вооружения и военной техники и были лишены четких полномочий для реализации задач по выпуску продукции в интересах обеспечения обороноспособности государства. При этом Роспром, обеспечивающий, в соответствии с распределением функций, выполнение Государственной программы вооружений и Государственного оборонного заказа, не распоряжался федеральным имуществом предприятий и не оказывал решающего влияния на решение вопросов по их банкротству» [7].

Уровень загрузки производственных мощностей в военной промышленности более важен для устойчивости ОПК, нежели этот же показатель в других отраслях промышленности. Связано это с тем, что редко, какие-либо еще промышленные отрасли вовлечены столь интенсивно в отвечающие за общее социально-экономическое равновесие в стране крупные общественные метасистемы. Подавляющее большинство иных промышленных структур более эластично к воздействиям дестабилизирующих факторов экзо- и эндогенного характера. Ослабление военной промышленности не может быть сбалансировано продвижением иных отраслей в силу особой стратегической значимости этой отрасли, ее вовлеченности в сложные жизнеобеспечивающие метасистемы. В  экономике России, пожалуй, только комплекс топливно-энергетических отраслей может сравниваться с ОПК с точки зрения геостратегического равновесия, включения в жизнеобеспечивающие метасистемы.

Рис. 2 [8]

 

Рис. 3 [9]

Подытоживая изложенное, сделаем следующие выводы:

— для создания теоретической концепции стратегического управления оборонно-промышленным комплексом следует принципиально определиться с методологической оценкой феномена военно-промышленной базы: является ли данная структура гомогенной или гетерогенной и каков структурообразующий или ключевой параметр данной системы. В предлагаемой работе концепция гомогенной военно-промышленной базы и показатель уровня загрузки производственных мощностей предлагаются на роль ключевого параметра;

— главная методологическая значимость предлагаемого подхода заключается в его системности, что позволяет представить ОПК как часть мегаорганизационной системы управления и установить его наиболее существенные связи с другими системами.

 

ПОЛНОСТЬЮ С ТЕКСТОМ ПЕРВОГО ТОМА НОВОЙ КНИГИ

«СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ ВНЕШНЕЙ И ОБОРОННОЙ ПОЛИТИКИ»,

ПОДГОТОВЛЕННОЙ КОЛЛЕКТИВОМ ЦЕНТРА ВОЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ МГИМО

ПОД ОБЩИМ РУКОВОДСТВОМ ПРОФЕССОРА, Д.И.Н. А. И. ПОДБЕРЕЗКИНА

МОЖНО ОЗНАКОМИТЬСЯ ЗДЕСЬ.

 


  1. Кузык  Б. Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и  национальное программирование. 4-е изд. перераб. и доп. М.: Экономика, 2011. С. 93.
  2. Там же.
  3. Подберезкин А. И. КНР, Россия, США в мире / Эл. ресурс Viperson.  2014. 29 мая / http://viperson.ru/
  4. Международная научная конференция. Встреча в МГИМО(У) МИД РФ. М., 29.05.2014 г.
  5. Кузык  Б. Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и  национальное программирование. 4-е изд. перераб. и доп. М.: Экономика, 2011. С. 325.
  6. Плетнев В. Нужен не контроль, а  управление ОПК//НВО.  2006.  14 апреля.
  7. Кузык  Б. Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и  национальное программирование. 4-е изд. перераб. и доп. М.: Экономика, 2011. С. 325.
  8. Там же. С. 308.
  9. Там же. С. 315
03.04.2015
  • Эксклюзив
  • Аналитика
  • Военно-политическая
  • Россия
  • США
  • Китай
  • Глобально
  • СНГ