Взаимодействие в рамках ОДКБ: проблемы консенсуса (анализ оценок западных экспертов)

Версия для печати

Решения в рамках ОДКБ принимаются консенсусом. На саммите в декабре 2010 года было принято решение о переходе на систему принятия решений, при котором незаинтересованное государство может воздержаться при голосовании, если одновременно оно не против принимаемого решения, то есть вводится своеобразное право вето. Следует отметить, что данная инициатива получила неоднозначную трактовку в западных исследовательских кругах, которые расценивают ее как переход на систему голосования большинством и считают, что такой шаг был сделан для того, чтобы Россия могла «продавливать» нужные ей решения через ОДКБ в обход требуемого принципом консенсуса обязательного согласия всех членов организации. Делаются предположения, что Россия хочет изолировать, например, Узбекистан, и в случае беспорядков в этой стране воспользоваться новым принципом принятия решений для ввода туда войск. В этой связи представляется необходимым более детально разъяснять СМИ и в официальных материалах ОДКБ и МИД России, что новый принцип голосования не нацелен на размывание консенсуса.

В западных экспертном и политическом сообществах распространено мнение, что в рамках ОДКБ Россия навязывает свои решения другим членам организации. Частично это может быть объяснено непрозрачным для внешних наблюдателей процессом принятия решений, когда национальные позиции не озвучиваются в ходе обсуждения, а представляется уже согласованная окончательная позиция организации. С одной стороны, это входит в практику работы международных организаций, с другой стороны, представители государств – членов ОДКБ, не имеющие непосредственного отношения к работе в рамках именно этой организации, часто озвучивают в Брюсселе или в Нью-Йорке национальные позиции, противоположные принятым в рамках ОДКБ решениям. Это, в свою очередь, заставляет западных собеседников думать, что Москва «продавливает» свои решения вопреки воле других стран. Чтобы изменить подобное восприятие, необходимо сделать процесс обсуждения решений в рамках ОДКБ более транспарентным, чтобы показать, что национальные позиции могут различаться, но постепенно удается путем долгих согласований прийти к приемлемому решению, которое не обязательно совпадает с изначальной позицией отдельных государств-членов. Для повышения транспарентности предлагается публиковать на сайте ОДКБ небольшие справки (policy brief) о национальной позиции по тем или иным вопросам, представителям ОДКБ и российского МИД также уделять внимание освещению именно национальной позиции.

Понятно желание представить позицию именно организации в целом, однако, следует отметить, что многочисленные интервью генерального секретаря ОДКБ и представителей секретариата о деятельности ОДКБ не считаются западными экспертами значимыми свидетельствами эффективности организации, так как эксперты справедливо считают, что без консенсусного решения на уровне глав государств не будет принято ни одного значимого решения. Именно поэтому эксперты отслеживают, прежде всего, заявления президентов, национальных министерств и ведомств и на основании этого делают выводы о перспективах развития ОДКБ.

У ОДКБ есть важная внутренняя функция по согласованию нередко несочетающихся национальных позиций, прежде всего, государств Центральной Азии. Следует подчеркивать в интервью и официальных материалах значимость этой функции и, с согласия сторон, приводить конкретные примеры, когда удалось добиться сближения позиций. Согласно любым западным теориям региональной интеграции, конечным результатом институционализированного сотрудничества становится создание так называемого «сообщества безопасности», в котором государства-члены решают все споры между собой мирными способами из-за сформировавшихся связей в различных областях и общих ценностей. Западным экспертам и политикам понятна именно эта идея и эта терминология, поэтому акцент при описании деятельности ОДКБ необходимо делать не только на защиту от внешних угроз (экстремизм, наркотрафик), но и на функцию создания единого сообщества государств ОДКБ в сфере безопасности.

ОДКБ воспринимается на Западе как «клуб диктаторов», поэтому любые новые направления сотрудничества и инициативы по созданию сил коллективного реагирования анализируются с точки зрения того, как они могут быть использованы для подавления восстаний или недовольства внутри государств-членов. Например, решение августовского саммита 2011 года о дальнейшем развитии сотрудничества в сфере информационной безопасности трактуется как инициатива, направленная на контроль социальных сетей в Интернете. Возможно, после саммита стоило бы подчеркивать, что для предотвращения неконтролируемого развития внутриполитических событий члены ОДКБ предлагают именно превентивные меры в сфере информационной безопасности, а не немедленный ввод войск в случае социальных волнений, как это видится западным экспертам. Важно, чтобы ОДКБ окончательно и бесповоротно не приобрела в глазах западного сообщества имидж карательного инструмента по подавлению внутреннего недовольства режимами. Необходимо подчеркивать, что ценности, которые объединяют членов ОДКБ – это не авторитаризм, а общее советское прошлое, которое по-прежнему позволяет элитам схожим образом оценивать глобальные и региональные процессы и угрозы.

Важным представляется различать термины «стабильность» и «безопасность», которые в западном сообществе имеют разную коннотацию. Как только в официальных документах и интервью представителей ОДКБ и государств-членов появляется упоминание о «стабильности», западные комментаторы сразу делают выводы о желании законсервировать существующие режимы любым способом.

Состав миротворческих сил и КСОР, которые состоят из частей, имеющих подготовку, нацеленную на решение боевых задач, а не на выполнение функций по разделению сторон или гражданских функций, также создает впечатление, что коллективные силы ОДКБ могут быть использованы только в специфических кризисных ситуациях для физической ликвидации противника. Соответственно, для журналистов и экспертов необходимы дополнительные разъяснения относительно состава коллективных сил ОДКБ с перечислением тех типов задач, которые могут быть решены в случае применения этих сил. Также у внешних наблюдателей нет понимания, могут ли миротворческие силы быть применены к ситуациям внутри зоны ответственности ОДКБ или на постсоветском пространстве в целом. Если применение возможно, то в каких конкретно случаях, в первую очередь возникают вопросы о возможности их применения в случае обострения ситуации вокруг Нагорного Карабаха.

Еще раз подчеркнем, что вместо того, чтобы увидеть полноценную региональную организацию, в которой происходят реальные дебаты и каждое государство имеет одинаковый политический вес, внешние наблюдатели, очевидно, во многом по аналогии с ролью США в НАТО, делают выводы о якобы неоимперских амбициях России и навязыванию ею собственных приоритетов. Если же ситуация была именно такой, то, скажем, Узбекистану не удавалось бы фактически блокировать некоторые инициативы по развитию ОДКБ. В частности, зарубежным экспертам следует иметь в виду, что именно «особая позиция» Ташкента по афганскому вопросу не позволяет ОДКБ принимать меры по подготовке к более эффективному реагированию на ситуацию, которая неизбежно будет меняться в процессе вывода войск международной коалиции из Афганистана.

Узбекистан часто обвиняют в неконструктивном поведении – как в двусторонних отношениях с центральноазиатскими соседями, так и в политике в рамках региональных организаций. В частности, в качестве примеров такого поведения называется отказ от участия в неформальных саммитах ОДКБ (Боровое, декабрь 2008 г.; Москва, май 2010 г.; Ереван, август 2010 г.; Астана, август 2011 г.) и ряде других официальных мероприятий.

Ташкент не подписал ряд документов о силах и средствах системы коллективной безопасности ОДКБ, Положение о порядке реагирования на кризисные ситуации, ряд документов по КСОР. Не участвует в миротворческих силах. Считает нецелесообразными функционирование КСБР и создание региональной группировки войск на их основе. Выступает против установления отношений ОДКБ с НАТО и не заинтересован в развитии отношений организации с ОБСЕ и ЕврАзЭС. Высказывает «особую позицию» по вопросу постконфликтного обустройства Афганистана, фактически препятствуя формированию единой линии ОДКБ в отношении Афганистана. Хотя в целом он подробно не аргументирует свою позицию, но общие упреки можно свести к неучету его национальных интересов и к недостаточной проработанности принимаемых документов.

Тем самым Узбекистан, на первый взгляд, своим поведением мешает деятельности организации. Но напомним, что в 1999 г., когда у него возникли сомнения в дееспособности ДКБ, он без лишних претензий просто вышел из Договора. Точно так же в 2008 г. Узбекистан приостановил свое членство в ЕврАзЭС. Экспертное сообщество ожидало и скорого выхода из ОДКБ, однако, этого не случилось. После неформального саммита ОДКБ в августе 2011 года на Ташкент было оказано дипломатическое воздействие для повышения уровня его участия в коллективных проектах организации, которое было расценено западными экспертами как попытки выгнать Узбекистан из ОДКБ из-за его «непослушания».

Как представляется, традиционные оценки поведения Узбекистана как исключительно неконструктивной стратегии нуждаются в некотором пересмотре. Так, многочисленные исследования поведения различных социальных групп показывают, что внутригрупповые конфликты и столкновения учащаются по мере роста организованности группы, то есть чем более сплочена группа, тем больше в ней будет конфликтов. Таким образом, рост конфликтности внутри ОДКБ косвенным образом свидетельствует о том, что благодаря Узбекистану остальные члены ОДКБ наконец-то начинают осознавать реальную, а не декларативную общность интересов и целей. И болезненная реакция на поведение Ташкента говорит о том, что ОДКБ действительно представляет собой интегрированную группу с достаточно стабильными связями между ее участниками.

Возможны два типа реакций остальных членов ОДКБ на политику Узбекистана. Первый – исключить Ташкент из Организации (формальные основания для этого есть) или игнорировать его претензии, пока он сам не выйдет. Известно, что борьба с внутренним «диссидентом» всегда способствует сплочению группы.

Второй предполагает понимание того, что конфликт способствует выявлению противоречий, осознанию общих интересов и правил взаимодействия, которые до этого находились в «спящем» состоянии. Ташкент вернулся в Организацию не просто на волне опасений за будущее режима после андижанских событий, но и с достаточным пониманием целей и стратегии развития ОДКБ. Практика показывает, что чаще всего в конфликт с лидерами вступают те члены группы, которые наиболее привержены коллективным целям и ценностям и занимают наиболее активную позицию. Вспомним разногласия в западном блоке по поводу планов США по смене режима в Ираке в 2003 году. Таким образом, представляется, что вместо того, чтобы игнорировать претензии Ташкента, следует внимательнее изучить содержание претензий, возможно, они позволят на более раннем этапе выявить будущие проблемы эффективности деятельности ОДКБ.

* * *

Таким образом, в настоящее время в западном экспертном сообществе существуют следующие представления о деятельности ОДКБ. Считается, что Организация:

- нацелена в первую очередь на консервацию режимов;

- является всего лишь инструментом российской политики на постсоветском пространстве и не имеет самостоятельной ценности;

- в скором времени перейдет на принятие решений большинством, что только усилит роль России в ОДКБ и позволит ей вмешиваться во внутренние дела других государств;

- создала коллективные силы, которые не могут быть использованы для заявленных целей кризисного реагирования и миротворчества, так как они состоят из контингентов, которые не могут решать гражданские задачи;

- будет использована  для подавления гражданской активности в государствах-членах;

- не имеет никакой дополнительной ценности для государств-членов, это всего лишь советское наследие или военный блок против Запада.

Для коррекции негативного имиджа следует:

- уделять  большее  внимание  освещению  национальных позиций государств-членов по тем или иным вопросам сотрудниками самой организации;

- подчеркивать внутреннюю функцию ОДКБ по примирению позиций государств-членов;

- показывать, что общность ценностей заключается не в консервации режимов, а эта общность основана на совместном прошлом, общей стратегической культуре, оперативной совместимости, общих угрозах и т.п.;

- давать более подробные разъяснения по составу различных коллективных сил и тем типам задач, которые эти силы могут решать;

- увеличить количество комментариев по поводу деятельности ОДКБ со стороны именно национальных представителей, прежде всего, России, чтобы показать заинтересованность государств-членов в данной организации и показать, почему определенные проблемы безопасности могут быть решены именно при помощи коллективных региональных усилий, а не различных форматов двустороннего сотрудничества вне ОДКБ;

- делать комментарии менее формальными, вписывать деятельность ОДКБ в контекст происходящих процессов на постсоветском пространстве, объяснять, прежде всего, логику, которая стоит за принятием тех или иных решений. Эта логика может быть очевидна российским дипломатам, но западные эксперты и политики за теми же самыми действиями, как правило, видят другие обоснования, которые и приводят к искаженной трактовке деятельности ОДКБ.

Ю.А. Никитина

© ИМИ МГИМО (У) МИД РФ

  • Эксклюзив
  • Аналитика
  • Военно-политическая
  • Россия
  • СНГ