Потенциал участия ОБСЕ в формировании новой архитектуры европейской безопасности

Версия для печати

Выдвижение Д.А. Медведевым проекта Договора о европейской безопасности стимулировало развитие нового этапа дискуссии о будущем евроатлантической архитектуры безопасности и явственно обозначило заявку России и ее дипломатии на ведущие роли в мировой и европейской политике.

В то же время обсуждение этого вопроса в натовском политическом и экспертном сообществе свидетельствует о том, что большинство стран Запада пока не готовы признать необходимость перестройки нынешней институциональной системы европейской безопасности, хотя и не против того, чтобы обсудить российские предложения. При этом делается акцент на необходимости использовать в этих целях площадку ОБСЕ. В частности, генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен в ходе состоявшейся после Брюссельского заседания Совета Россия – НАТО пресс-конференции отметил, что государства – члены НАТО предпочитают провести обсуждения проекта договора в рамках ОБСЕ, что вступает в противоречие с российскими предпочтениями в пользу созыва отдельной конференции  по этому вопросу.

Делаются попытки убедить российскую сторону в том, что повышение значения ОБСЕ по реализации предложений Москвы может якобы положительно сказаться на их поддержке со стороны стран Запада.

Собственно, указанные выше преимущества ОБСЕ перед всеми другими форматами в вопросах укрепления европейской безопасности были признаны в юбилейной Декларации саммита Организации в Астане (декабрь 2010 г.), в которой, в частности, говорится:

 «Пришло время действовать, и мы должны определить конкретные и реальные цели в противодействии этим вызовам. Мы преисполнены решимости работать совместно, чтобы в полной мере воплотить в жизнь идею сообщества всеобъемлющей, основанной на сотрудничестве и неделимой безопасности на всем пространстве общего для нас региона ОБСЕ (подчеркнуто автором)… Это сообщество безопасности… должно объединять все государства-участники во всем евроатлантическом и евразийском регионе, свободном от разделительных линий, конфликтов, сфер влияния и зон с разными уровнями безопасности. Мы будем работать над тем, чтобы сотрудничество между нашими государствами и между соответствующими организациями и институтами, членами которых они являются, строилось на принципах равенства, партнерского взаимодействия, широкого представительства и транспарентности».

 Было бы вряд ли оправданно не развивать этот тезис в качестве инструмента давления в пользу предметного рассмотрения  вопроса о новой архитектуре европейской безопасности в рамках дальнейшей работы с нашими партнерами по ОБСЕ. 

Пока что в российской дипломатии по-прежнему преобладает тезис о том, что нынешняя ОБСЕ, – хоть и остается удобной, с точки зрения представительности заинтересованных сторон, площадкой для диалога, – не может, однако, рассматриваться в качестве основы для системы евроатлантической безопасности.

Предлагаемый Россией диалог по Договору о европейской безопасности (как это сформулировано в российских комментариях) должен быть как можно более широким и включать все национальные государства, военно-политические союзы и международные организации в сфере безопасности на пространстве ОБСЕ. В то же время допускается, что сама ОБСЕ, как  универсальная структура безопасности в Европе, может стать площадкой для этих дискуссий (например, их можно было бы начать в рамках «процесса Корфу», соответственно расширив этот формат). Для российской стороны принципиально важно, чтобы этот диалог носил комплексный характер и охватывал максимально широкий круг проблемных вопросов европейской безопасности, включая формирование ее новой архитектуры, формализацию взаимоотношений военно-политических союзов, разработку эффективных мер доверия, действенный контроль над вооружениями, предоставление надежных гарантий безопасности для нейтральных и внеблоковых государств и т.д. В рамках диалога должны приниматься взаимосвязанные решения на основе компромисса всех его участников по всем без исключения вопросам, касающимся любых аспектов европейской безопасности.

Речь идет не столько об обновлении Венского документа, сколько о привлечении всех стран (прежде всего России) к процессу совместного строительства единого пространства безопасности. Но решение этой проблемы, судя по комментариям российских представителей, представляется крайне сложным без параллельного формирования эффективных консультационных механизмов, способных оперативно урегулировать разногласия между участниками диалога и обеспечивать поиск широких компромиссов по самым сложным вопросам.

В перспективе для поддержки таких механизмов было бы целесообразно расширить сеть международных информационно-аналитических и образовательных центров по отдельным проблемам в сфере безопасности, общим программам подготовки персонала, обмену специалистами и т.д.

Ставится также вопрос об усилении многостороннего сотрудничества по противодействию «мягким» угрозам, в частности, различным видам трансграничной организованной преступности, функционирование которой часто обусловлено коррумпированностью государственных органов. Европейские страны должны объединить усилия в противодействии наркотрафику, торговле людьми, нелегальной миграции, распространению оружия массового уничтожения и его компонентов, пиратству, другим проблемам, связанным с транснациональной преступностью. Тесно связано с этими направлениями международное антикоррупционное сотрудничество.

В этой связи речь могла бы идти о формировании действенных  механизмов обмена информацией, создании общих банков данных, а в перспективе — о проведении общих операций полиции и спецслужб разных стран.

И, тем не менее, предложенный Россией путь решения вопроса о новой архитектуре европейской безопасности в рамках самостоятельного Договора пока что вряд ли имеет шанс на успех у западных партнеров. Поэтому есть все основания для поиска неких вариантов достижения тех же целей в других форматах.

В частности, выявились следующие альтернативные подходы.

Во-первых, некоторые западные эксперты предлагают в качестве альтернативы незначительное расширение полномочий ОБСЕ, преимущественно в области разрешения т.н. «замороженных конфликтов», модернизации существующих и подготовке новых договоренностей в области ограничения и сокращения вооружений.

При этом указывается на то, что ОБСЕ обладает целым рядом преимуществ по сравнению с другими европейскими многосторонними структурами: максимально широкий состав участников, консенсусный принцип принятия решений; комплексный подход, сочетающий деятельность в трех основных «измерениях» Заключительного акта Хельсинки. Однако признается, что эти принципы являются одновременно и серьезными ограничителями в принятии решений в ОБСЕ.

Во-вторых, среди российских политологов начинает набирать силу мнение в пользу перенацеливания коллективных усилий стран и межгосударственных объединений на отказ от безнадежных попыток выработки универсального политико-правового формата нового договора о (коллективной) европейской безопасности. В экспертном сообществе существует компромиссное предложение: создание странами и объединениями Евроатлантики, в том числе под эгидой ОБСЕ, комплекса межгосударственных соглашений, касающихся как снятия  их озабоченностей в сфере обеспечения национальной безопасности, так и создания более эффективных инструментов борьбы с внешними для Европы угрозами.

В основу такого подхода, как считают эксперты, можно было бы положить принцип разделения проблематики традиционных и новых угроз безопасности в Европе и для Европы. Если в сфере т.н. «жестких угроз» в качестве ответа предполагается отказ сторон от односторонних и несогласованных шагов в военно-политической области, то в вопросах «мягких» угроз и вызовов речь идет о создании механизмов коллективных действий стран Европы по отражению наиболее важных вызовов глобального характера. 

В качестве политической надстройки такой системы соглашений мог бы выступить, если удастся, «зонтичный» Договор о создании единого пространства (коллективной) безопасности от Ванкувера до Владивостока, принятый в рамках ОБСЕ.

В качестве ключевых многосторонних документов секторального характера, также принимаемых под эгидой ОБСЕ, предлагаются следующие:

- Соглашение о роли ОБСЕ, которое подтвердило бы центральные позиции данного института в качестве рамочной межгосударственной организации. ОБСЕ должна стать в полной мере региональной организацией по смыслу гл. VIII Устава ООН.

- Соглашение о неделимости и взаимных гарантиях безопасности, призванное обеспечить предсказуемость действий государств в сфере национальной обороны. Ключевым элементом такого соглашения было бы  создание международного механизма, который бы занимался  мониторингом и поиском решения проблем потенциальных взаимных угроз для каждого из участников договора.

- Соглашение об энергетической безопасности, которое бы зафиксировало общее понимание направлений и приоритетов деятельности государств в данной области и стало бы основой для интеграции энергетических секторов России и остальной Европы.

Также в перечень новых соглашений предлагается  включить:

- Договор о гарантиях безопасности и территориальной целостности нейтральных и неблоковых  государств;

- Договор о борьбе с терроризмом и трансграничной преступностью;

- Соглашение о противодействии наркотрафику;

- Соглашение о борьбе с пиратством;

- Соглашение о противодействии кибертерроризму и киберпреступности;

- Соглашение о противодействии угрозам жизни человека и среде его обитания (биобезопасность);

- Соглашение о коллективной борьбе с природными и техногенными катастрофами;

- Соглашение о сотрудничестве в вопросах изменения климата;

- Соглашение о совместных миротворческих операциях;

- Соглашение о совместном освоении Арктики.

Общими элементами для всех документов должны были бы стать юридическая обязательность, наличие четко прописанных процедур взаимодействия, наличие профильных агентств и контрольных механизмов, а также, в ряде случаев, финансовых обязательств сторон. 

Создание такой сети межгосударственных соглашений, участие в которых могут принимать и отдельные страны, объединения и союзы государств,  обеспечило бы европейские страны более гибкой системой оперативного ответа на глобальные вызовы и риски. Привлекательность данной схемы – относительно большая легкость достижения секторальных соглашений, потенциально относительно быстрое наращивание ткани сотрудничества в области евробезопасности, улучшение общей политической атмосферы.

Вместе с тем, такой вариант представляется предпочтительным или возможным, только если соглашения будут носить межправительственный характер. Кроме этого, Россия, видимо, будет выдвигать в качестве условия своего согласия на участие в подобном проекте подписание базового соглашения о неделимости и взаимных гарантиях безопасности, которое исключало бы угрозу дальнейшего расширения НАТО.

В-третьих, еще один вариант действий состоит в определенном размежевании трех направлений в деятельности  ОБСЕ, придании более или менее самостоятельного статуса ее компоненту, связанному с обеспечением безопасности в ее военном и политическом аспектах.

Создание на основе первой «корзины» автономного, а в дальнейшем самостоятельного механизма уже само по себе заставит участвующие в нем государства и международные структуры заниматься исключительно вопросами безопасности, а это станет предпосылкой и залогом серьезной и целенаправленной работы, организационной основой для достижения осязаемых результатов в сфере безопасности.

Несомненно, вычленяемый из ОБСЕ механизм (в перспективе он мог бы получить статус регионального соглашения по смыслу гл. VIII Устава ООН) должен базироваться на уже имеющихся в рамках ОБСЕ и доказавших свою жизнеспособность соглашениях, решениях и договоренностях и, естественно, на общепризнанных нормах международного права, прежде всего, Устава ООН. Другими словами, была бы обеспечена полная преемственность с практикой и правовой базой системы ООН и ОБСЕ, а сам модифицированный механизм поддержания евроатлантической безопасности органично вписался бы в общую структуру глобальной безопасности, стал бы одной из ее несущих конструкций.

В организационном плане в структуру реформируемого механизма должны войти все существующие в ОБСЕ подразделения, занимающиеся проблемами безопасности (предотвращение конфликтов, контртеррористическая и антинаркотическая деятельность и др.), которые  должны быть укрупнены и получить более весомый мандат, который мог бы быть оформлен как решения саммита ОБСЕ.

Важным элементом будущих договоренностей по рассматриваемому здесь проекту, видимо, должен стать качественно новый документ (договор, соглашение) по ограничению вооружений и вооруженных сил в Европе, реализацией которого будет заниматься отдельная структура в составе нового механизма евроатлантической безопасности. Речь, наверное, могла бы идти в том числе не о фланговых ограничениях, а о квотах на вооружения и вооруженные силы отдельных  государств, графике их изменений.

Наряду с указанными выше направлениями деятельности данного механизма следовало бы предусмотреть и ряд других структур, в т.ч.:

- Центр мониторинга военно-политической ситуации на евроатлантическом пространстве в связке с консультационным и согласительным механизмом при участии в нем заинтересованных государств;

- Совет по урегулированию конфликтных ситуаций и приданная ему Координационная служба по миротворческим операциям (с участием соответствующих структур региональных организаций), проводимым в том числе по мандату вновь создаваемой структуры;

- Координационный комитет международных региональных организаций (с участием ЕС, СЕ, НАТО, СНГ, ОДКБ и др.) – для обмена информацией, согласования общих позиций по вопросам, затрагивающим их интересы.

Руководящим звеном нового механизма мог бы стать Высший консультативный совет в составе всех государств-участников, который собирался бы ежегодно на уровне глав государств, министров иностранных дел и обороны. Для межсессионной работы создается Постоянный совет (название условное) с участием в нем аккредитованных при штаб-квартире постоянных представителей государств-участников.

В конечном итоге и, видимо, в отдаленной перспективе изложенная выше конфигурация структур и механизмов в сфере евроатлантической безопасности могла бы быть юридически закреплена в новом Договоре о евроатлантической безопасности.

Начать же целесообразно с того, чтобы при удобном случае и с должной подготовкой предложить  в рамках ОБСЕ  к подписанию в той или иной форме соответствующий документ (Декларация, План действий, «Дорожная карта» и пр.), в котором наряду с оценкой нынешней военно-политической ситуации на евроатлантическом пространстве и изложением согласованных позиций по совместным действиям в отражении новых вызовов и угроз была бы сформулирована перспектива перехода к новой архитектуре безопасности с указанием ее организационных форм, графика ее поэтапной разработки и реализации.

В указанном документе следовало бы по максимуму учесть приемлемые для России элементы позиций наших западных партнеров, прежде всего, ЕС и НАТО.

Реализация сформулированной в документе «дорожной карты», видимо, будет поэтапной, рассчитанной на достаточно длительную перспективу. Решением руководящих органов ОБСЕ мог бы быть создан  Учредительный комитет для подготовки и согласования необходимых документов и решений, которые по мере готовности или в пакете вносились бы на рассмотрение очередного саммита (саммитов) государств-участников  ОБСЕ.

В-четвертых, следует признать, что изложенный выше вполне умеренный подход к формированию новой архитектуры европейской безопасности, видимо, натолкнется на сопротивление со стороны государств ЕС и НАТО и будет пробуксовывать.

Поэтому, чтобы не потерять саму идею реформирования, следовало бы, используя инерцию заявленной западниками готовности обсуждать предложения на этот счет, выйти с инициативой радикального укрепления механизмов, задействованных в сфере поддержания европейской безопасности, функционирующих в рамках ОБСЕ, в т.ч. и прежде всего под эгидой Форума по сотрудничеству в сфере безопасности. В частности, представляется не только желательным, но и вполне реальным сделать этот орган постоянно действующим с собственным, хорошо структурированным Секретариатом и с включением в него в организационном плане таких уже существующих и вновь создаваемых механизмов, как Центр мониторинга военно-политической ситуации, Центр по предотвращению конфликтов, Совет по урегулированию конфликтных ситуаций, Координационный комитет региональных организаций и др.

Такого рода реформу Форума следовало бы сопроводить солидным политическим документом, в котором были бы в том числе сформулированы выдвигаемые Россией принципы и подходы к решению проблем европейской безопасности, равно как учтены многие, вполне приемлемые для России положения некоторых документов ЕС и НАТО по данной теме. 

Организационно работа по реформированию нынешней структуры европейской безопасности должна включать в себя, прежде всего, активизацию российской дипломатии в рамках ОБСЕ: проведение (формально под эгидой Организации) различного рода форумов (конференции, «круглые столы», многосторонние консультации, заседания Постоянного Совета по данной тематике и пр.), инициирование соответствующих решений, индивидуальная работа с отдельными делегациями. Аналогичные мероприятия можно было бы запустить и в России при активном в них участии российского экспертного сообщества. К этой деятельности следовало бы плотно привлечь Госдуму и Совет Федерации Федерального Собрания РФ.

В.Н. Земсков

© ИМИ МГИМО (У) МИД РФ

  • Эксклюзив
  • Аналитика
  • Военно-политическая
  • Глобально
  • Россия
  • Европа