Общая политика безопасности и обороны ЕС на современном этапе: сценарии развития

Прогнозирование развития системы международных отношений (МО) — крайне сложная задача. В современной науке о МО для её решения разработано множество подходов и моделей. При всём их разнообразии не теряют своей актуальности «классические» методы анализа мировой политики, относящиеся к «реалистической парадигме». В их основе лежит сопоставление действий главных акторов международной системы с учётом их потенциалов, главный из которых — военно-политический.

Является ли Европейский союз одним из таких акторов? Его мощь   в экономической сфере не вызывает сомнений, однако её недостаточно, чтобы быть полноценным центром силы в мировой политике. Это доказывает опыт региональных конфликтов, например, на территории бывшей Югославии, которые ЕС не удалось самостоятельно урегулировать. Чтобы подкрепить свои объединённые экономические возможности, страны ЕС инициировали интеграционные процессы в сфере безопасности и обороны, результатом которых стала Общая политика безопасности и обороны (ОПБО) — составная часть Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). Отправной точкой для ОПБО принято считать встречу Т. Блэра и Ж. Ширака в Сен-Мало 4–5 декабря 1998 г., по итогам которой они в совместной декларации призвали создать коллективные силы реагирования на внешние угрозы. Чего удалось добиться странам ЕС за прошедшее время в этом направлении и каковы его перспективы?

Данному вопросу посвящено немало публикаций как в зарубежной [1;  2; 4], так и в отечественной научной литературе. Российские исследования, при этом, преимущественно сосредоточены на изучении Общей политики безопасности и обороны с исторической точки зрения [6; 7]. Весьма широко также представлена текущая аналитика[1] [5; 8], раскрывающая отдельные аспекты ОПБО. В то же время следует отметить, что последние тенденции в сфере оборонной интеграции ЕС, обусловленные недавними событиями и явлениями (таким как, например, референдум о выходе Великобритании из Европейского союза или «кризис мигрантов»), ещё не получили подробного освещения. Кроме того, недостаточно внимания уделяется проблеме прогнозирования эволюции ОПБО. С учётом сказанного, цель данной работы заключается в том, чтобы проанализировать возможные сценарии развития Общей политики безопасности и обороны. Для этого будет изучен наиболее актуальный опыт ЕС в области антикризисного реагирования и выделены факторы, от которых зависит будущее интеграционных процессов в сфере обороны. В методологическом плане в статье ЕС рассматривается как система, которая посредством ОПБО реагирует на изменения внешней среды безопасности, и эти ответные действия позволяют судить о её свойствах.

Свой нынешний содержательно-структурный облик ОПБО приобрела в результате принятия Лиссабонского договора в 2009 г., который содержал большое число нововведений в области коллективной обороны. Прежде всего, был обновлён перечень задач общей политики, указанный в ст. 43 Договора о Европейском союзе (ДЕС):

1.            Совместные операции по разоружению;

2.            Гуманитарные миссии и миссии по эвакуации;

3.            Миссии, связанные с консультированием в военной сфере;

4.            Миссии по предотвращению конфликтов и поддержанию мира;

5.            Миссии боевых подразделений по урегулированию кризисов, в    том числе миссии по восстановлению мира и стабилизационные операции по окончании конфликтов.

В Договоре также отмечается, что «все эти миссии могут содействовать борьбе с терроризмом, в том числе путем оказания поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории».

Значительного продвижения удалось добиться в области институционального строительства ОПБО. Так, подразделения, ответственные за её разработку и реализацию, были консолидированы «под одной крышей» — в составе Европейской службы внешних действий (ЕСВД), созданной в 2010 г.

Кроме того, были выстроены две аналогичных цепочки планирования и ко- мандования для военных операций и гражданских миссий соответственно, а также сформировано подразделение для координации их действий [9]. В об- щей сложности за время существования ОПБО в её рамках были проведены 35 операций и миссий стран ЕС (12 военных и 23 гражданских), из которых 17 остаются активными.

Политические аспекты развития ОПБО на современном этапе

Для того, чтобы дать оценку интеграционным процессам в области обороны и безопасности, предлагается проанализировать два уровня реализации ОПБО: политико-стратегический и практический. Динамику на первом из них определяет, прежде всего, главный институт политического управления ЕС — Европейский совет. Развитие ОПБО после реформ Лиссабонского договора стало главной темой трёх саммитов лидеров стран ЕС: 13–14 декабря 2012 г., 19–20 декабря 2013 г. и 25–26 июня 2015 г.

С конца 2008 г. тематика коллективной обороны практически полностью ушла из фокуса внимания европейских руководителей — все силы были положены на борьбу с возникшими финансово-экономическими трудностями. Встреча в декабре 2012 г. вернула ОПБО на первый план политической повестки Европейского совета. В заявлении по итогам саммита были выделены три приоритета сотрудничества:

1) Повышение эффективности и результативности ОПБО;

2) Развитие совместного оборонного потенциала;

3) Укрепление оборонно-промышленного комплекса ЕС и единого рынка оборонной промышленности[2]. Состоявшееся год спустя — в декабре 2013 г. — очередное заседание Европейского совета стало, пожалуй, одним из ключевых для ОПБО: общей политике была посвящена почти половина его заключений. В частности, следует отметить конкретизацию направлений деятельности по первому приоритету (повышение эффективности ОПБО):

1) Совершенствование «комплексного подхода» к кризисному урегулированию;

2) Улучшение потенциала быстрого реагирования;

3) Противодействие новым вызовам безопасности;

4) Сотрудничество с международными и региональными организациями (в первую очередь, с ООН, НАТО и Африканским союзом)[3].

Значение саммитов 2012–2013 гг. заключалось прежде всего в том, что они актуализировали интеграционные процессы в области ОПБО. На основе решений Европейского совета подразделения ЕС составили и переработали многие документы как общего характера, так и касающиеся отдельных направлений общей политики. Так, например, изменения были внесены в процедуры кризисного реагирования (2013), «Концепцию использования ОПБО для управления границами» (2013); были разработаны «Рамочная концепция политики кибербезопасности» (2014), «Стратегия морской безопасности ЕС» (2014), «Концепция быстрого военного реагирования» (2014), многочисленные планы действий, развития потенциала и т.д. Кроме того, лейтмотивом саммитов стала проблема недостаточного финансирования ОПБО, которая особо остро звучала на фоне финансово-экономического кризиса того периода. С 2005 по 2014 гг. расходы стран ЕС на военную сферу сократились на 9%[4]. Отдача от них также оставляла желать лучшего: по совокупным расходам своих членов на оборону ЕС занимает второе место в мире, однако по своей военной мощи он находится на совершенно иной позиции. Такая парадоксальная ситуация лишний раз подчёркивала необходимость координации действий. Особое внимание было также уделено оборонно-промышленному сотрудничеству по линии Европейского оборонного агентства (ЕОА), которое, видимо, рассматривалось как один из основных «драйверов» интеграции в сфере ОПБО. Таким образом, в 2012–2014 гг. основной акцент был сделан на обновлении концептуальной базы и стимулировании увеличения финансирования.

С начала 2014 г. развитие ОПБО проходило в изменившейся геополитической обстановке. Новые вызовы во внешней среде безопасности по-разному воздействовали на развитие антикризисного потенциала ЕС. Так, события на Украине не оказали прямого воздействия на него, а скорее активизировали дискуссии о роли НАТО в Европе. Это вполне закономерно, поскольку возможности использования ОПБО в сложившейся ситуации невелики: проведение операции в Донбассе — регионе, представляющем особый интерес для Российской Федерации — не представляется возможным, поэтому ЕС ограничился лишь отправкой в Киев консультативной гражданской миссии EUAM Ukraine, задача которой — оказание помощи в реформе украинских правоохранительных органов (действует с 1 декабря 2014 г.). Насколько эта миссия снижает «угрозу агрессивных действий России» для безопасности ЕС, о которых так любят говорить европейские лидеры, — вопрос риторический. Кроме того, появление ИГИЛ также не привело к заметной активизации ОПБО — наносить авиаудары по террористам страны Европейского союза предпочли в составе коалиции во главе с США. Эти факторы показывают, что ЕС не может задействовать инструменты коллективной безопасности для вмешательства  в  конфликты  высокой  интенсивности,  а функциональность модели ОПБО в ситуациях, где затрагиваются интересы крупных игроков мировой политики, сильно ограничена.

Иначе обстоит дело с третьим ключевым вызовом — беспрецедентным увеличением миграционных потоков в Европу. В 2015 г. число беженцев, прибывших в страны ЕС, превысило 1 млн человек, что позволило говорить о «кризисе мигрантов». Данная проблема довольно быстро отразилась на ОПБО. Прежде всего, она внесла коррективы в политическую повестку, став главной темой саммита Европейского совета 25–26 июня 2015 г., при том что изначально его планировалось посвятить именно ОПБО. Кроме того, можно рассматривать «кризис мигрантов» как некий «момент истины» для системы антикризисного реагирования Европейского союза, так как появилась возможность продемонстрировать её эффективность в ситуации, посильной для европейцев.

Наконец, серьёзные трансформации во внешней среде потребовали их общего концептуального осмысления. Результатом этого процесса стала Глобальная стратегия ЕС, разработка которой была поручена Высокому представителю Ф.Могерини на саммите в июне 2015 г. Сам документ был представлен лидерам стран ЕС через год — на встрече 28 июня 2016 г. О его значимости говорит тот факт, что последняя стратегия подобного рода принималась в 2003 г. В новой версии ОПБО упоминается практически во всех разделах, что отражает серьёзность намерений развивать её потенциал, в том числе для решения такой задачи, как «обретение стратегической автономии ЕС»[5], которую Ф.Могерини подчеркнула в предисловии к Глобальной стратегии.

Необходимо рассмотреть ещё один фактор, оказавший влияние на ОПБО на политико-стратегическом уровне, а именно — референдум о выходе Великобритании из ЕС, состоявшийся 23 июня 2016 г. Как уже было сказано, Лондон был одним из инициаторов политики коллективной безопасности. Вплоть до настоящего времени Великобритания и Франция обеспечивают более 40% расходов на оборонные нужды Европейского союза, что автоматически даёт им статус главных игроков в этом направлении[6]. Тем не менее на протяжении последних лет вовлечение британской стороны в деятельность ОПБО планомерно снижалось, а приоритет в обеспечении безопасности отдавался НАТО  и двустороннему взаимодействию  (например, договоры о сотрудничестве в сфере обороны, подписанные Н.Саркози и Д. Кэмероном в 2010 г. в Ланкастерхаус). Ориентация на Североатлантический альянс и США стала одной из главных проблем участия Великобритании в ОПБО. Лондон неоднократно блокировал инициативы по углублению европейской интеграции в сфере обороны (в частности, это касается создания постоянного оперативного штаба ЕС, а также работы механизма «постоянного структурированного сотрудничества»), выступая против автономизации ЕС, которая могла бы осложнить трансатлантические связи. Выход Великобритании из ЕС, таким образом, позволяет уменьшить политические разногласия при обсуждении вопросов ОПБО. Кроме того, он открывает возможности для усиления франко-германского тандема, который мог бы взять на себя лидирующую роль в сфере строительства коллективного оборонного потенциала. В пользу такого варианта говорит выдвинутая министрами иностранных дел Франции и Германии инициатива «Соглашения о европейской безопасности» (24 июня 2016 г.), которая призвана ускорить объединение военных потенциалов её участников. В то же время последний Совет министров ЕС, посвящённый внешней политике, показал, что даже без Великобритании (её представитель, кстати, отсутствовал на встрече) европейские политики будут проявлять большую осторожность в вопросах ОПБО в связи с тем, что до сих пор не ясно, какими будут отношения между НАТО и ЕС при новом Президенте США Д.Трампе.

Актуальный опыт использования потенциала ОПБО в антикризисных целях

Масштабная концептуальная и политическая деятельность стран ЕС в области ОПБО направлена, в конечном счёте, на конкретный результат в виде операций и миссий. Интерес представляет наиболее актуальный опыт Европейского союза антикризисного реагирования, прежде всего — противодействие неконтролируемому потоку мигрантов в Европу. Инструменты ОПБО задействованы для решения этой проблемы на ливийском направлении: именно через эту страну проходит так называемый «центральный средиземноморский миграционный путь».

22 мая 2013 г. Совет ЕС принял решение о развёртывании гражданской миссии в Ливии, содействующей организации управления границами (EUBAM Libya: EU Integrated Border Management Assistance Mission in Libya). Её основная задача — «оказать помощь ливийским властям в обеспечении и укреплении безопасности сухопутных, морских и воздушных границ страны в краткосрочной перспективе, а также способствовать разработке полноценной стратегии осуществления контроля за границами в долгосрочной перспективе»[7]. Специалисты ЕС провели теоретические и практические курсы по организации работы пограничных и таможенных подразделений, оценке рисков, использованию спецоборудования. Акцент был сделан на внедрении европейских стандартов безопасности. Географически большинство мероприятий миссии проходили в четырех местах: в Триполи, Мисурате, Гадамесе и Рас Аждире. В первые месяцы численность европейского персонала составляла около 100 человек, однако через год она уменьшилась практически вдвое. В августе 2014 г. «в связи с ухудшением политической обстановки и условий безопасности»[8] работники миссии были перемещены в Тунис, а к октябрю того же года их численность сократилась до 17 специалистов. К апрелю 2015 г. в составе EUBAM Libya осталось всего 3 человека, сама она была приостановлена.

Далее для анализа работы ОПБО требуется рассмотреть последние политические процессы в Ливии. Для преодоления разразившегося летом 2014 г. конфликта между Всеобщим национальным конгрессом (ВНК) и новоизбранной Палатой представителей (ПП) в январе 2015 г. по инициативе ООН были начаты переговоры между конфликтующими сторонами. Их результатом стало соглашение, подписанное 17 декабря 2015 г. в марокканском городе Схирате, о создании в Ливии Правительства национального единства. Для его формирования был созван Президиум Совета министров (ПСМ), который в течение 30 дней должен был представить состав кабинета на утверждение в Палате представителей. Главой ПСМ — будущим премьер-министром — стал относительно малоизвестный депутат Палаты представителей Файез аль-Сарадж. Все прочие правительственные и парламентские образования распускались, а члены Всеобщего национального конгресса должны были войти в консультативный орган — Верховный государственный совет.

Однако, как это часто бывает, реализация плана пошла не так, как было задумано. Уже после подписания большинство делегатов Палаты представителей выступили против ряда положений соглашения, затрагивающих вопросы безопасности и военную сферу. В ВНК, в свою очередь, были недовольны ограниченными полномочиями создаваемого Верховного совета. Большие претензии возникли ко  многим кандидатурам, занявшим места   в Президиуме Совета министров. Кроме того, следует учитывать, что значительное число военно-политических группировок и движений не присоединилось к соглашению. В итоге глава ПСМ Файез аль-Сарадж не стал дожидаться одобрения Палаты представителей и 16 мая 2016 г. заявил о начале работы Правительства национального единства.

Новый кабинет был размещён в Триполи. Ранее, 30 марта 2016 г. туда  на укреплённую военно-морскую базу переехал ПСМ, который до этого из соображений безопасности находился в Тунисе. Возвращение официальных властей в столицу было знаковым моментом, однако им удалось установить контроль лишь над частью города, причём за счёт привлечения на свою сторону местных военизированных формирований[9]. Так, например, до июня 2016 г. офисное здание, в котором располагались предыдущие правительства, было оккупировано одной из городских группировок, а ряд министерств до сих пор заняты представителями Правительства национального спасения, сформированного ВНК, и связанными с ними вооружёнными подразделениями. В этой связи Правительство национального единства по большей части остаётся на военно-морской базе в Триполи, куда изначально прибыли Файез аль-Сарадж и члены Президиума.

EUBAM Libya находилось в «режиме ожидания» до конца 2015 г., и лишь в феврале 2016 г. Совет ЕС высказался за её продолжение. Фактически, речь идёт о трансформации миссии: согласно принятому решению, «EUBAM Libya будет оказывать поддержку реформам невоенных структур безопасности страны, а также подготовку возможной гражданской консультативной миссии ЕС по кризисному урегулированию» (в таких сферах, как борьба    с преступностью, регулирование миграции, контроль за границами и антитеррористические действия)[10]. В августе 2016 г. Совет ЕС подтвердил эти намерения, подчеркнув, что подобная миссия будет развёрнута в случае если будет получен официальный запрос от легитимных ливийских властей[11]. Мандат EUBAM Libya был продлён на год — до августа 2017 г. При этом на данный момент остаётся открытым вопрос, будет ли новая миссия осуществляться на базе EUBAM или это будет отдельный проект.

Вторым показательным примером того, как ЕС реагирует на внешние вызовы, является военно-морская операция ОПБО в Средиземном море EUNAVFOR  MED (EU Naval Force in Southern Central Mediterranean),     которая получила название «София»[12]. Её началу предшествовал трагический инцидент, произошедший в море близ о. Лампедуза 18 апреля 2015 г., когда в результате крушения судна с мигрантами утонуло почти 700 человек[13]. Ввиду беспрецедентного масштаба трагедии 23 апреля было созвано экстренное заседание Европейского совета, участники которого высказались за проведение операции ОПБО в Средиземном море[14]. Соответствующее решение было принято Советом Европы 18 мая 2015 г.

Задача операции — «поиск, задержание и ликвидация судов и оборудования, используемых для нелегальной перевозки людей». Её реализация разделена на три фазы:

1) Наблюдение и сбор информации в открытом море (завершена);

2а) Отслеживание, задержание и уничтожение судов контрабандистов в открытом море — активна с 7 ноября 2015 г.;

2б) Выполнение тех же задач не только в открытом море, но и в территориальных и внутренних водах прибрежного государства по согласованию с его властями;

3) Выявление, изъятие или уничтожение судов, оборудования и инфраструктуры, используемых для незаконных перевозок, на территории Ливии.

В EUNAVFOR MED принимают участие около 2 200 военных и обслуживающего персонала из 25 стран ЕС (главную роль играют Италия (руководит операцией, оперативный штаб располагается в Риме), Франция, Германия, Испания и Великобритания). В рамках «Софии» задействована многонациональная корабельная группа, состав которой ротируется. По состоянию на октябрь 2016 г. в неё входили 9 кораблей (включая итальянский лёгкий авианесущий крейсер «Гарибальди»), 4 вертолёта и 3 самолёта[15]. Патрулирование осуществляется на территории площадью в 525 000 км2 — от Туниса до Греции вдоль ливийского побережья. Следует отметить, что по факту операция имеет статус военной лишь формально, так как участвующие в ней военнослужащие выполняют не боевые, а полицейские задачи.

Каковы промежуточные результаты «Софии»? Согласно отчёту Европейской службы внешних действий (ЕСВД) от 30 августа 2016 г., с начала совместных действий стран ЕС в Средиземном море были задержаны около 100 контрабандистов, уничтожены порядка 340 их судов и спасены свыше 29 000 мигрантов (большинство из которых были доставлены в лагеря    беженцев в Европе)[16]. Для сравнения: с 1 января 2015 г. по 6 ноября 2016 г. в ЕС по центральному средиземноморскому пути прибыло более 317 000 мигрантов, из них только в 2016 г. — не менее 164 000[17]. В этом году в море утонуло и пропало без вести около 3 070 человек. Представленную статистику нельзя назвать обнадёживающей.

Чтобы улучшить ситуацию, нужно решить одну из главных проблем, стоящих перед EUNAVFOR MED, — осуществить переход к её следующим фазам. До тех пор, пока вооружённые силы стран ЕС не получат возможность бороться с организаторами нелегальных перевозок в территориальных и внутренних водах Ливии, а также непосредственно на её земле, авианосцы и крейсеры фактически будут заниматься отловом резиновых лодок — главных плавучих средств контрабандистов[18]. Другими словами, «София» будет оставаться спасательной операцией. Основное препятствие на этом пути лежит в политической плоскости: для ЕС принципиально важно оформить расширение зоны своих действий с международно-правовой точки зрения в виде резолюции Совета Безопасности ООН и разрешения со стороны легитимного ливийского правительства.

Сегодня юридическим основанием для EUNAVFOR MED является резолюция СБ ООН №2240 от 9 октября 2015 г., которая в п. 3 «призывает государства-члены, …, включая Европейский союз, оказывать содействие Ливии, по запросу (М.Ф.), в создании необходимого потенциала, в частности с тем, чтобы … предотвращать и расследовать акты незаконного провоза мигрантов и торговли людьми через ее территорию и в ее территориальных водах». Без обращения ливийских властей действия военных кораблей и авиации государств и региональных организаций, опять же, ограничиваются открытым морем и воздушным пространством у побережья Ливии (п. 4). Как отмечают западные эксперты [3], в СБ ООН на получении Европейским союзом соответствующего запроса настаивают Россия и Китай, опасающиеся повторения сценария 2011 г., когда западная коалиция расширительно трактовала резолюцию №1973, санкционировавшую применение «всех необходимых мер для защиты гражданского населения», и стала наносить авиаудары по войскам М. Каддафи. Однако здесь возникают новые трудности: вплоть до конца 2015 г. выполнение этого условия было попросту невозможно, поскольку в Ливии отсутствовало международно признанное правительство. Его появление не сильно упростило задачу, так как и Палата  представителей, и Всеобщий национальный конгресс — конкурирующие парламенты, являющиеся фактическими носителями власти в стране — выступили против Правительства национального единства, позиции которого крайне шатки. Кроме того, премьер-министр новой кабинета Файез аль-Сарадж не спешит приглашать европейских военных бороться с нелегальной миграцией, поскольку не хочет выглядеть в глазах местных сил «марионеткой Запада». В итоге на данный момент в отношениях с официальными ливийскими властями ЕС удалось лишь добиться подписания соглашения о подготовке сил береговой охраны и ВМФ Ливии для противодействия контрабандистам (Меморандум о взаимопонимании от 24 августа 2016 г.). Документ предполагает также создание экспертного комитета для координации действий с EUNAVFOR MED. Обучение первой группы ливийских моряков (около 80 человек) началось в конце октября.

* * *

На основе проведённого анализа можно выделить несколько факторов, определяющих развитие ОПБО:

1)            Механизм коллективного реагирования на внешние угрозы слишком сильно зависит от политических отношений членов ЕС как между собой, так и с внешними контрагентами. С одной стороны, ОПБО изначально была задумана так, чтобы управление ей оставалось исключительно на межправительственном уровне — как указано в ДЕС, все основные решения по её вопросам принимаются единогласно Советом ЕС, а перед этим проходят согласование в комитетах, состоящих из представителей стран Евросоюза. С другой стороны, общая концепция ОПБО состоит в том, чтобы создать относительно автономную наднациональную систему, осуществляющую на постоянной основе мониторинг обстановки и планирование и предлагающей на рассмотрение политическому руководству ЕС варианты действий в ответ на внешние угрозы. Для этого она должна располагать силами и средствами для оперативного развертывания миссий и операций (именно для этого в 2007 г. появились «боевые группы», которые так и не были ни разу задействованы). В реальности, созданные наднациональные структуры работают лишь «по отмашке» межправительственных органов, а Высокий представитель практически не использует своё право предложить проведение операций и миссий ОПБО. Таким образом, большинство инициатив становятся не «общим делом», отданным на исполнение коллективным структурам, а заботой одного или нескольких государств, которые должны обеспечивать их политической поддержкой практически на всех этапах, что на практике означает предоставление основной массы людских, материальных и финансовых ресурсов (своего рода «проблема безбилетника»). Всё это    сопровождается разногласиями, причины которых вполне очевидны: разные внешнеполитические приоритеты, военные и экономические возможности и т.д.

Особые трудности связаны с соперничеством в политическом поле ЕС двух тенденций —атлантизма, т.е. ориентации на НАТО и США, и европеизма, представители которого стремятся сделать Европейский союз автономным игроком в стратегической сфере. С уверенностью можно утверждать, что в среднесрочной перспективе ОПБО не будет способна обеспечивать военно-политическую безопасность ЕС, другими словами — не станет заменой НАТО. Это слишком затратно, а вооружённые силы стран ЕС в разы слабее, чем ВС США. Однако попытки углубить интеграцию в сфере коллективной обороны практически всегда становятся фактором отношений с Вашингтоном. Здесь присутствует тонкий баланс интересов. США предпочли бы видеть ОБПО неким «европейским филиалом НАТО» и контролировать её потенциал. Идее самостоятельности ЕС в сфере военно-политической безопасности воспринимается Вашингтоном скорее негативно, так как в конечном счёте это означает перераспределение ресурсов в ущерб Североатлантическому альянсу (при том, что сегодня из всех его европейских членов лишь у четырёх расходы на оборону соответствуют нормативному показателю в 2%)[19]. Во многом из-за позиции США странам ЕС до сих пор не удалось создать постоянного штаба для планирования своих операций и миссий.

Реализация ОПБО на разных уровнях показывает, что в основе политических разногласий её участников лежат, прежде всего, вопросы ресурсного обеспечения совместных действий. В то время как в концептуальной плоскости страны ЕС единодушно признают значимость и приоритетность развития механизма коллективного реагирования на внешние угрозы, на практике большинство из них не готово брать на себя существенные обязательства и нести расходы. Это нежелание зачастую парализует работу органов ОПБО.

2)            Странам ЕС не удаётся задействовать собственные инструменты коллективного реагирования на внешние вызовы безопасности в ситуациях, требующих применения военной силы. Как показывает практика, они готовы на решительные боевые действия только в тех случаях, когда в них принимают участие США (будь то в формате операций НАТО или «коалиции желающих»). Так, военная инициатива, проявленная Парижем и Лондоном в Ливии в 2011 г., вряд ли была бы возможна без подключения к ней Вашингтона. Когда же странам ЕС представляется возможность использовать свои ВС в конфликтах средней и низкой интенсивности, то им приходится действовать либо в индивидуальном порядке (например, операция Франции   в Мали Serval, к которой не удалось подключить потенциал ОПБО), либо ограничиваться выполнением задач полицейского типа (например, EUNAVFOR Med). Безусловно, не стоит требовать от ЕС вмешательства оккупационных масштабов в конфликтные зоны, однако предпринимаемых действий зачастую явно недостаточно для нормализации обстановки. Например, в случае с Ливией остро стоит вопрос сохранения официальными властями контроля над Триполи. С учётом всех политических факторов, на определённых этапах развития ситуации ЕС мог оказать помощь в его решении (схожие задачи выполнялись в рамках операции ОПБО EUFOR RCA в Банги, которая проходила с апреля 2014 г. по март 2015 г.).

Таким образом, до тех пор, пока ОПБО не будет способна к полноценным военным действиям, её добавленная стоимость будет сводиться к выполнению, что не позволяет ЕС вносить существенный вклад в укрепление региональной безопасности.

3)            Механизмы ОПБО требуют адаптации к современным вызовам безопасности. Разработанный набор типовых миссий и операций уже недостаточен для адекватного ответа на комплексные кризисы. В качестве примера можно привести рассмотренную EUBAM Libya и аналогичную миссию EUBAM Rafah в Секторе Газа. Последняя была запущена 24 ноября 2005 г. и имела целью оказание помощи Палестинской национальной автономии в организации работы КПП Рафах — единственного пропускного пункта на границе между Египтом и Сектором Газа. После того, как в июне 2007 г. контроль над территорией перешёл к «Хамас», миссия была приостановлена и до настоящего времени находится в «режиме ожидания». Очевидно, что миссии подобного типа плохо приспособлены к условиям слабой, разрушенной государственности, а их положительные результаты могут в один момент сойти на нет. Закономерен вопрос: как эти риски и предшествующий опыт учитывались при планировании EUBAM Libya в 2013 г.? В конечном счёте, её постигла та же участь, что и EUBAM Rafah.

Опыт разнообразных гражданских миссий — одно из ключевых преимуществ ЕС в области антикризисного урегулирования по сравнению, например, с НАТО. Однако в подавляющем большинстве случаев необходимо сочетание этих миссий с военными действиями. Выработка такого «интегрированного подхода» ведётся в рамках ОПБО уже давно. Эта задача была также выделена в качестве приоритетной в Глобальной стратегии ЕС[20]. Однако последние коллективные действия Европейского союза показывают, что работу в этом направлении необходимо продолжить.

Как будет развиваться Общая политика безопасности и обороны в среднесрочной перспективе с учётом перечисленных факторов?  Как уже было сказано, ОПБО не в состоянии заменить НАТО и трансформироваться в военно-политический союз. Она представляет собой лишь один из инструментов внешней политики ЕС и предназначена для ограниченного круга задач, связанных с урегулированием кризисов. Эффективность этого механизма зависит от того, смогут ли страны ЕС задействовать в его рамках свои военные силы, консолидировав политические позиции. Можно выделить два основных сценария для  ОПБО:

1)            Сценарий «минимум». Европейский союз ограничивается гражданским потенциалом ОПБО, т.е. гражданскими миссиями. По сути, это будет означать, что общая политика в сфере безопасности останется в своем нынешнем состоянии, при котором, как было показано на конкретных примерах, ЕС не будет способен успешно противодействовать конфликтам, особенно находящимся в активной фазе. Вероятность такого сценария во многом зависит от того, в какой степени НАТО в лице США будет вовлечено в обеспечение безопасности Евросоюза. Если альянс будет наращивать свое участие и, тем более, диверсифицировать его (т.е. не только выступать гарантом пятой статьи Вашингтонского соглашения, но и заниматься новыми вызовами, например, развёртывая такие операции как «Морской страж» в Эгейском море для пресечения нелегальной миграции), то это укрепит позиции атлантистов и, конечно, не будет способствовать попыткам перенаправить ресурсы на нужды коллективного оборонного потенциала в рамках ЕС. При всей неопределённости, связанной со сменой администрации Белого дома, и разговорах о «развороте в сторону Азии» американские военные не по- кинут Европу — ключевой стратегический регион, а значит, не уменьшится и роль НАТО.

2)            «Оптимальный» сценарий. Если же ЕС удастся выработать стабильные процедуры использования военных сил и средств через ОПБО, то, скорее всего, акцент будет сделан на гибридные военно-гражданские операции ограниченного масштаба, которые позволят Евросоюзу избежать дублирования с НАТО и работать в регионах, не представляющих интереса для альянса и США. Реализация этого сценария предполагает активные действия группы стран-лидеров Евросоюза, которые возьмут на себя инициативу и одновременно значительную часть расходов по развитию потенциала ОПБО, оказывая политическое воздействие на других членов интеграционного объединения. Примерно такая модель работала, когда ЕС выходил из финансово-экономического кризиса начала 2010-х гг.

 Автор: Федоров М.С.

 

Список литературы

1.            European Security and Defence Policy. The First 10 Years (1999–2009)   / Ed. by Giovanni Grevi, Damien Helly, and Daniel Keohane. Paris: EUISS. 2009. 448 p.

2.            Tardy T. CSDP in action. What contribution to international security? // European Union Institute for Security Studies. May 2015. 54 p.

3.            Tardy T. Operation Sophia Tackling the refugee crisis with military means // EU ISS. Brief Issue №30. September 2015. 4 p.

4.            The Common Security and Defence Policy: National Perspectives / Ed. Daniel Fiott. Egmont. Paper 79. May 2015. 115 p.

5.            Данилов Д.А. Европейский союз в поисках ответов на вызовы   арабской  весны / Д.А.Данилов // Индекс безопасности. № 3–4. Том  18. 2012.   С. 107–140.

6.            Европейский Союз и региональные конфликты / Отв. ред. Н.К. Арбатова, А.М. Кокеев. М.: ИМЭМО РАН. 2011. 143 с.

7.            Журкин В.В. Военная политика Евросоюза / В.В. Журкин. М.: Международные отношения: Институт Европы РАН. 2013. 256 с.

8.            Потёмкина О.Ю. «Европейская повестка дня по миграции» —  новый поворот в иммиграционной политике ЕС? / О.Ю.Потёмкина // Современная Европа. ИЕ РАН. №4 (64). 2015. С. 28–40.

9.            Федоров М.С. Органы управления в сфере ОПБО ЕС: структура и специфика функционирования // Вестник МГИМО. №4 (49). 2016. С. 190– 198

<<Полностью ознакомиться со сборником статей "Долгосрочное прогнозирование развития международных отношений" под ред. А.И. Подберезкина>>


[1] Европейский союз: факты и комментарии [Электронное издание] / Отв. ред. Борко Ю.А. Центр Документации ЕС Института Европы РАН. URL: http://www.edc-aes.ru/ru/union (Дата обращения: 24.11.2016)

[2] European Council Conclusions. EUCO 205/12. Brussels. 14 December 2012. p. 10.

[3] European Council Conclusions, EUCO 217/13, Brussels, 20 December 2013.  p. 3–4.

[4] In Defence of Europe. Defence Integration as a Response to Europe’s Strategic Moment. European Political Strategy Centre. Issue 4. 15 June 2015. p. 3.

[5] Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy. June 2016. p.4. URL: https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/eugs_review_ web.pdf (Accessed 17.11.2016).

[6] Faleg G. The Implications of Brexit for the EU’s Common Security and Defence Policy. CEPS, 26 July 2016. URL: https://www.ceps.eu/publications/implications-brexit-eu%E2%80%99s-common-security-and-de- fence-policy (Accessed 18.11.2016).

[7] Council Decision (CFSP) 2013/233/CFSP of 22 May 2013. — Official Journal of the European Union. — L 183. 24.5.2013. — p. 15.

[8] В середине 2014 г. в Ливии возник политический кризис. 25 июня в стране прошли выборы в Палату представителей — новый парламент, который получил международное признание и сменил сформированный в 2012 г. Всеобщий национальный конгресс. Однако доминировавшая в ВНК коалиция исламистов и революционеров отказалась передать полномочия новому законодательному органу, а ее представители при поддержке вооруженных отрядов захватили ряд значимых районов Триполи. Члены новоизбранной Палаты представителей собрались на востоке Ливии в городе Тобрук. Таким образом, вплоть до настоящего времени в стране сохраняется противостояние двух парламентов.

[9] The Libyan Political Agreement: Time for a Reset. — International Crisis Group, Middle East and North Africa Report №170, 4 November 2016. — p. 12.

[10] Council Decision (CFSP) 2016/207 of 15 February 2016. — Official Journal of the European Union. —    L 39. 16.2.2016. — p. 45.

[11] EUBAM  Libya:  mission  extended,  budget  approved.  Council  of  the  EU  Press  Release      №482/16. 04.08.2016

[12] Операция  была  названа  в  честь  девочки-мигрантки,  родившейся  на  борту  немецкого  фрегата «Шлезвиг-Гольштейн» 24 августа 2015 г.

[13] 700 migrants feared dead in Mediterranean shipwreck. The Guardian. 19 April 2015. URL: https://www. theguardian.com/world/2015/apr/19/700-migrants-feared-dead-mediterranean-shipwreck-worst-yet (Accessed 18.11.2016).

[14] Statement of the special meeting of the European Council, 23 April 2015. URL: http://www.consilium. europa.eu/en/press/press-releases/2015/04/23-special-euco-statement/ (Accessed 18.11.2016).

[15] Rapport d’information déposé par la Commission des affaires européennes sur l’opération PSDC «SO- PHIA» en Méditerranée centrale. №3563. Assemblée Nationale. Le 9 mars 2016. P. 15

[16] EUNAVFOR MED: operation SOPHIA flagship ITS GARIBALDI rescued over one thousand migrants. Press release 001/2016. Rome. 30 August 2016.

[17] International Organization for Migration. Mixed Migration Flows in the Mediterranean and Beyond. Q3 2016. URL: http://migration.iom.int/docs/Q3_Flows_Compilation_Report.pdf (Accessed 18.11.2016).

[18] Rapport d’information…, p. 17.

[19] Defence Expenditures of NATO Countries (2009–2016). NATO communique PR/CP(2016) 116. — 4 July 2016.

[20] Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy. June 2016. P.9.

 

10.09.2017
  • Аналитика
  • Военно-политическая
  • Органы управления
  • Европа
  • XXI век