Некоторые аспекты взаимодействия органов прокуратуры с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации и применения мер административного принуждения в вопросах защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в арбитражном судопроизводстве

Версия для печати

Защита прав субъектов предпринимательской деятельности является одним из приоритетных направлений в работе органов прокуратуры.

Говоря о задачах в данной сфере, Генеральный прокурор Российской Федерации И.В. Краснов отметил: «Прежде всего важен конструктивный диалог с предпринимательским сообществом, чтобы отслеживать проблемы его взаимодействия с контрольно-надзорными и правоохранительными органами. С этой целью Генеральной прокуратурой осуществляется мониторинг нарушений прав предпринимателей со стороны упомянутых ведомств, вырабатываются предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. Делается это непосредственно во взаимодействии с контрольно-надзорными и правоохранительными органами, а также с использованием возможностей автономной некоммерческой организации «Платформа для работы с обращениями предпринимателей»[1].

В 2021 г. в России будут запущены новые механизмы поддержки малого и среднего бизнеса. Об этом заявил президент России В.В. Путин, выступая на Петербургском международном экономическом форуме. В качестве мер поддержки он предложил избавить малый и средний бизнес от избыточного антимонопольного контроля, увеличить минимальную долю товаров и услуг, которые крупные компании и государственные и муниципальные заказчики обязаны закупать у малых и средних предприятий, не менее чем до 25%[2].

Перед ФСБ России Президент поставил задачу защищать российский бизнес от преступных посягательств на внешних рынках и последовательно бороться с коррупцией в экономике и на всех уровнях власти. Особое внимание необходимо уделять пресечению хищений и нецелевого использования бюджетных средств, и в первую очередь средств, выделяемых на строительство стратегических объектов, на гособоронзаказ, госпрограммы и борьбу с коронавирусом[3].

В ходе исследования, посвященного вопросам защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, Университетом прокуратуры Российской Федерации совместно с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации (ТПП России) в этом году было проведено анкетирование представителей бизнес-сообщества. Всего в опросе приняли участие 542 человека.

На вопрос «Как Вы оцениваете состояние законности в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в Вашем регионе (городе, районе)?» ответ «удовлетворительное» дали подавляющее большинство респондентов – 63,7%, «неудовлетворительное» – 26,0% и «крайне неудовлетворительное» – 9,8% (рис. 1).

Рис. 1.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.02.2021 № 277-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы публичного акционерного общества «Сбербанк России» на нарушение конституционных прав абзацами третьим и четвертым части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 10 и пунктом 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации», полномочия прокуратуры Российской Федерации, связанные с участием прокуроров в рассмотрении дел судами, реализуемые в целях защиты прав и свобод граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства (п. 3 ст. 1, ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»), вытекают из ее конституционно-правового статуса, закрепленного в ст. 129 Конституции Российской Федерации.

Обращаясь к прокурорскому инструментарию реагирования в арбитражном судопроизводстве на нарушения законодательства, необходимо обратить внимание на следующие правовые аспекты.

Законодательство определяет ряд категорий дел, инициатором которых в арбитражном суде может являться прокурор (ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 192, ч. 2 ст. 195¹, ч. 2 ст. 198, ст. 202 и 207 АПК РФ с учетом положений КоАП РФ; ст. 1253 ГК РФ; ст. 2, 14 Закона Российской Федерации от 07.07.1993 № 5340-I «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»; ст. 13 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-I «О банках и банковской деятельности»; другие федеральные законы).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 01.03.2012 № 5-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 215 и абзаца второго статьи 217 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Д.В. Барабаша и А.В. Исхакова» подчеркнул, что по смыслу ст. 118 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, во взаимосвязи со ст. 126 и 127, гражданское судопроизводство, посредством которого осуществляют судебную власть суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в своих принципах и основных чертах должно быть сходным для этих судов[4].

Между тем положения о полномочиях прокурора в арбитражном процессе рассредоточены в ряде актов процессуального и материального права, при этом спектр процессуальных средств реагирования на выявленные нарушения закона значительно уже, чем востребовано практикой.

Так, на вопрос «Достаточно ли, на Ваш взгляд, процессуальных полномочий прокурора для обращения в арбитражный суд с целью защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности?» 9,8% участвовавших в анкетировании представителей бизнес-сообщества ответили «нет», а 52,2% затруднились ответить (рис. 2).

Рис. 2.

В комментариях к варианту ответа «иное» респонденты указали незнание всех полномочий прокурора, отсутствие у прокурора полномочий обращаться в суд во многих случаях, что часто препятствует защите прав предпринимателей при нарушениях законодательства, и т.п.

По нашему мнению, значительное количество ответов «затрудняюсь ответить» (52,2%) свидетельствует и о размытости процессуального статуса прокурора, и об отсутствии действенных средств реагирования на нарушения закона при осуществлении полномочий по защите прав субъектов предпринимательской деятельности в арбитражном судопроизводстве.

Положение прокурора в условиях динамично развивающегося процессу ального законодательства очень точно

охарактеризовала Т.В. Сахнова, назвав его участие в цивилистическом процессе «компенсационной функцией» (в том числе при защите общественных и общественно значимых интересов), поскольку специальных институтов, которые могли бы выполнять эту функцию, в России не сложилось[5].

Процессуальные основания для обращения в суд прокурора базируются на ст. 52 АПК РФ, а участие прокурора в арбитражном судопроизводстве возможно в двух формах: путем обращения в арбитражный суд с исковым заявлением и заявлениями по правилам ч. 2 ст. 192, ч. 2 ст. 195¹, ч. 2 ст. 198, ст. 202 АПК РФ; путем вступления в процесс с целью соблюдения законности при условии, что категория спора и субъектный состав участников процесса отвечают требованиям ч. 1 ст. 52 АПК РФ. В отличие от других участников арбитражного процесса прокурор не является материальным носителем прав, а преследуемый им законный интерес заключается в предотвращении и устранении нарушений закона.

В ответах на вопрос о недостатках законодательства, негативно влияющих на защиту субъектов предпринимательской деятельности, подавляющее большинство опрошенных представителей бизнес-сообщества назвали несовершенство гражданского законодательства, регламентирующего предпринимательскую деятельность, – 55,2%.

Значительная роль в формировании правоприменительной практики при обращении прокурора в арбитражный суд отводится постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» (далее – постановление Пленума № 15), который сформировал обязательные для судов требования, одновременно коррелирующие с нормами процессуального закона. Продемонстрируем это на вопросах административного преследования по правилам, предусмотренным АПК РФ, в призме работы по защите прав субъектов предпринимательской деятельности совместно с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации.

Торгово-промышленная палата Российской Федерации является негосударственной некоммерческой организацией, созданной для представления и защиты законных интересов своих членов и в целях развития предпринимательства, экономической и внешнеторговой деятельности.

Деятельность ТПП России регулируется Законом Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» и Уставом Палаты.

В 30 субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о торгово-промышленной палате, определяющие общие правовые и социальноэкономические основы деятельности палат субъектов Российской Федерации.

Торгово-промышленные палаты (ТПП) создаются в целях содействия развитию экономики России. Их ключевыми задачами являются:

- представление и защита интересов российских организаций и индивидуальных предпринимателей (ИП) по вопросам, связанным с осуществлением хозяйственной деятельности;

- содействие развитию всех видов предпринимательской деятельности с учетом экономических интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, отраслей экономики, организаций и индивидуальных предпринимателей;

- организация взаимодействия между субъектами предпринимательской деятельности и органами государственной власти.

Система ТПП России объединяет на федеральном уровне торгово-промышленные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований субъектов Российской Федерации, а также являющиеся членами палаты организации (союзы, ассоциации и т.п.) и индивидуальных предпринимателей (рис. 3).

Рис. 3.

Деятельность торгово-промышленных палат является важнейшим фактором в диалоге бизнеса с властью, во многом влияющим на экономическую, промышленную и инвестиционную политику, развитие рыночных отношений, улучшение условий хозяйствования.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» торгово-промышленные палаты отнесены к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Данная норма создает основу и предпосылки для выстраивания плодотворного сотрудничества и расширения интеграции возможностей системы ТПП с институтами развития по реализации мероприятий государственной поддержки бизнеса.

Эксперты ТПП России представлены в 252 общественных, консультативных, экспертных советах и комиссиях при органах государственной власти, институтах развития, государственных корпорациях и международных деловых структурах. В частности, принимают активное участие в деятельности рабочих групп Государственного Совета Российской Федерации, Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, правительственных комиссий по различным направлениям.

Институт торгово-промышленных палат – это общепризнанный во всем мире инструмент взаимодействия бизнес-сообществ разных стран. Представители ТПП России работают в 40 государствах. Опорным звеном в международной деятельности Палаты являются 76 деловых советов по сотрудничеству с зарубежными странами.

Несомненно, что на деловой климат в сфере предпринимательства оказывает влияние работа контрольно-надзорных органов. В этом плане сейчас не все благополучно. Так, в ходе названного выше анкетирования на вопрос «Сталкивались ли Вы с административным давлением на бизнес со стороны контрольно-надзорных органов?» 47,4% респондентов ответили «изредка», 15,3% – «часто» (рис. 4).

Рис. 4.

В 2009 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Торгово-промышленной палатой Российской Федерации (далее – Соглашение), задачей которого является укрепление законности и правопорядка в сфере предпринимательской деятельности.

В указании Генерального прокурора Российской Федерации от 25.06.2009 № 212/20 «Об организации исполнения Соглашения о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Торгово-промышленной палатой Российской Федерации» прокурорам, в частности, предписывается в установленном законодательством и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации порядке проверять поступившие из подразделений ТПП России сведения о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности, проявлениях коррупции, незаконном переделе собственности, рейдерских захватах предприятий, выпуске контрафактной и фальсифицированной продукции.

Ключевыми направлениями сотрудничества в Соглашении указаны обеспечение защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, в том числе малого и среднего бизнеса, посредством разработки и реализации мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение коррупционных проявлений, недобросовестной конкуренции, преодоление административных барьеров, рейдерских захватов предприятий и незаконного передела собственности, а также мероприятий, направленных на защиту рынка от контрафактной и фальсифицированной продукции. Помимо этого предполагаются: совместное участие в мероприятиях, направленных на повышение правовой грамотности, правосознания и правовой культуры; разработка совместных мер или оказание содействия в процессе формирования механизмов, ориентированных на установление цивилизованных отношений между бизнесом и властью; обмен информацией, представляющей взаимный интерес; проведение совместных совещаний и консультаций по вопросам укрепления законности в сфере предпринимательства.

С 2009 г. в рамках Соглашения активно и системно ведется совместная работа по укреплению законности и правопорядка в сфере предпринимательской деятельности.

Руководство ТПП России входит в состав рабочей группы по реализации Соглашения о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и ТПП России, а также постоянно действующей межведомственной рабочей группы по защите прав предпринимателей. В состав последней распоряжением Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 08.12.2020 № 680/7р включен вице-президент ТПП России М.А. Фатеев. На заседаниях групп рассматриваются системные проблемы в предпринимательской деятельности, вырабатываются совместные меры по их преодолению.

Кроме того, территориальные органы прокуратуры постоянно взаимодействуют с региональными и муниципальными торгово-промышленными палатами. В большинстве регионов между территориальными ТПП и прокуратурой заключены соглашения о сотрудничестве, ведется совместная разработка предложений по совершенствованию законодательной базы, торгово-промышленные палаты по запросу прокуратуры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, оценку регулирующего воздействия региональных нормативных правовых актов и их экспертизу.

Следует отметить проблемы предпринимателей, требующие обсуждения в рамках рабочих групп при Генеральной прокуратуре Российской Федерации:

1. Вопросы, связанные с работой предпринимателей в рамках федеральных законов от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в части:

- несвоевременной оплаты выполненных работ (оказанных услуг), в том числе отказа подписать необходимые документы при приеме выполненных работ (оказанных услуг) (формальное затягивание процедуры оплаты);

- высокого размера штрафных санкций за невыполнение надлежащим образом работ по договорам (зачастую штрафные санкции, предусмотренные в контракте, несоразмерны предполагаемым нарушениям со стороны исполнителя);

- установления сроков исполнения решений судов и исполнительных листов в отношении государственных органов и бюджетных организаций – заказчиков по контрактам (в настоящее время существует дисбаланс: если исполнительный лист составлен в отношении предпринимателя, то возбуждается исполнительное производство и в случае неоплаты задолженности в течение пяти дней принимаются меры принудительного взыскания (арест расчетных счетов и т.д.); если же исполнительный лист составлен в отношении бюджетной организации, то ей дается около 30 дней для погашения задолженности).

2. Непрозрачность механизмов и процедур предоставления государственной поддержки субъектам малого и среднего бизнеса из числа отраслей экономики, пострадавших от последствий пандемии COVID-19.

3. Излишнее, необоснованное и незаконное административное давление на бизнес со стороны органов контроля (надзора), в том числе таможенных органов.

4. Ненадлежащее исполнение требований Федерального закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части:

- уклонения органов местного самоуправления от принятия решений о приватизации арендуемых предпринимателями помещений, находящихся в муниципальной собственности;

- волокиты при рассмотрении заявлений предпринимателей о выкупе арендуемого имущества;

- незаконных отказов в выкупе;

- необоснованных требований об уплате арендной платы.

Остановимся на проблемах реализации прокурором полномочий по защите прав субъектов предпринимательской деятельности с помощью мер административного принуждения в арбитражном судопроизводстве.

Участвуя в производстве по делам об административных правонарушениях, прокуроры реализуют полномочия, предоставленные законодательством, посредством: возбуждения дела об административном правонарушении, проведения административного расследования; участия в рассмотрении дела об административном правонарушении; инициирования пересмотра постановления по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, в том числе по результатам рассмотрения поступивших обращений; совершения иных предусмотренных федеральными законами действий.

Эти положения определяют особенности статуса прокурора в процессе по делам об административных правонарушениях, отличного от статуса других участников.

Так, Аткарской межрайонной прокуратурой Саратовской области проведена проверка соблюдения отдельных положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в деятельности органа местного самоуправления. Было установлено, что в отношении одного из предпринимателей района органом муниципального контроля проведена проверка, по результатам которой 31.08.2020 указанное лицо привлечено к административной ответственности в виде штрафа. Вместе с тем выяснилось, что проверка проведена внепланово и без согласования с органами прокуратуры.

По выявленному факту межрайонной прокуратурой 29.03.2021 возбуждено производство по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.61 КоАП РФ в отношении сотрудника органа местного самоуправления, которое 13.04.2021 рассмотрено судом. Виновному лицу назначено наказание в виде предупреждения.

Кроме того, в целях восстановления прав субъекта предпринимательской деятельности прокуратурой 15.04.2021 принесен протест на постановление административной комиссии о назначении предпринимателю административного штрафа, который 21.05.2021 рассмотрен судом, дело возвращено на новое рассмотрение, и 04.06.2021 производство по нему прекращено.

При осуществлении административного преследования прокуроры руководствуются законодательством об административных правонарушениях и правоприменительной практикой, а также организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, в частности приказом от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях».

Выявление прокурором в ходе проверки признаков состава преступления влечет вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и КоАП РФ. Одной из таких особенностей, как разъяснено Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 20.07.2004 № 2343/04, является возможность оспаривания прокурором не вступивших в законную силу постановлений административных органов по делам об административных правонарушениях.

Право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле предусмотрено п. 3 ч. 1 ст. 25.11 и ст. 30.10 КоАП  РФ. Данные полномочия в рамках арбитражного процесса должны осуществляться с учетом правил судопроизводства, определенных АПК РФ, путем подачи соответствующего процессуального обращения – заявления.

В абз. 2 п. 1 постановления Пленума № 15 даны следующие разъяснения: с учетом ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 АПК РФ, поскольку гл. 25 АПК РФ не установлено иное, полномочия прокурора на участие в делах об административных правонарушениях определяются в соответствии с КоАП РФ. При этом необходимо учитывать, что разъяснения, содержащиеся в п. 3 данного постановления, касаются полномочий прокурора на участие в делах, указанных в абз. 1 ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198 АПК РФ, и оснований для их применения к делам, рассматриваемым в порядке гл. 25 АПК РФ, не имеется.

Из анализа приведенных норм следует, что участие прокурора в арбитражном процессе по пересмотру решений (постановлений) о привлечении к административной ответственности субъекта экономической деятельности возможно в двух инициативных формах:

- заявления прокурора о пересмотре решения (постановления) арбитражного суда;

- принесения протеста на решение (постановление) органа административной юрисдикции, когда прокурор не являлся стороной по делу об административном преследовании.

Существует, однако, мнение, что у прокурора нет права на обжалование в арбитражный суд решений административных органов о привлечении юридических лиц и предпринимателей к административной ответственности. Например, критикуя положения постановления Пленума № 15, С.А. Халатов указал, что предусмотренное ст. 30.10 КоАП РФ право прокурора приносить протест на не вступившие в законную силу постановления и последующие решения вышестоящих инстанций противоречит ч. 2 ст. 207 АПК РФ и ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, отдающих приоритет в правовом регулировании данного вопроса арбитражному процессуальному законодательству[6].

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, в отличие от закона о прокуратуре, предусматривает не безусловную возможность вступления прокурора в процесс на любой стадии, а лишь по делам, поименованным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, к числу которых дела об административных правонарушениях не относятся.

Между тем ни в ст. 52, ни в гл. 25 АПК РФ не отражены особенности правового статуса прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях в арбитражном процессе, что, несомненно, является недостатком его правовой регламентации, препятствующим успешной практике.

Так, прокуратура Алтайского края обратилась в Арбитражный суд Алтай ского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю о привлечении индивидуального предпринимателя Н. к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ. Предприниматель Н. был привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Определением от 18.04.2017 суд первой инстанций, руководствуясь п. 3 постановления Пленума № 15, прекратил производство по делу по правилам п. 1 ст. 150 АПК РФ, поскольку заявление подано прокурором в интересах конкретного лица, а права и законные интересы неопределенного круга лиц, публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушены.

Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2017 по делу № А03-200078/2016 указанное определение отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Алтайского края.

Относительно конкуренции норм между ст. 52, 198, 207 АПК РФ и положениями КоАП РФ Верховный Суд Российской Федерации дал разъяснения в определении от 29.10.2019 по делу № 303-ЭС19-5986. Суть его в том, что заместителю прокурора Хабаровского края была возвращена апелляционная жалоба по арбитражному делу о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, поскольку данная жалоба подана лицом, не имеющим права на обжалование судебного акта в порядке апелляционного производства.

Отменяя состоявшиеся судебные акты и направляя дело в апелляционный суд для рассмотрения вопроса о принятии апелляционной жалобы заместителя прокурора Хабаровского края к производству, Верховный Суд Российской Федерации указал, что согласно ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ прокурор вправе оспаривать не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на эти постановления в порядке и сроки, установленные ст. 30.1, 30.2, чч. 1 и 3 ст. 30.3 КоАП РФ. Кроме того, ч. 3 ст. 30.12 КоАП РФ предусматривает право принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении – прокурорами субъектов Российской Федерации и их заместителями, Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, – прокурорами военных округов, флотов и приравненными к ним прокурорами, Главным военным прокурором и их заместителями.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Поскольку в ситуации рассмотрения арбитражным судом вопроса о привлечении к административной ответственности принятие им судебного акта о назначении административного наказания оформляется в виде решения суда с учетом особенностей арбитражного процессуального законодательства, то на это решение также распространяется предусмотренное ст. 30.10 и 30.12 КоАП РФ право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении.

Одновременно Верховный Суд Российской Федерации указал, что при возвращении прокурору апелляционной жалобы на решение суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не рассмотрел ходатайство прокурора о восстановлении пропущенного срока на обжалование решения суда первой инстанции.

Есть и положительные примеры инициирования прокурором судебного контроля законности решений органов административной юрисдикции.

Так, заместитель прокурора Волгоградской области (далее – прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления территориальной административной комиссии городского округа город Михайловка Волгоградской области (далее – комиссия) о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении ООО «Магнат».

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 19.04.2018, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2019 по делу № А12-9798/2018, требования удовлетворены, оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

Из материалов дела следует, что при проведении проверки деятельности ООО «Магнат» установлено нарушение ст. 2 Закона Волгоградской области от 01.12.2011 № 2260-ОД «О регулировании отдельных отношений в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории Волгоградской области», в связи с чем в отношении ООО «Магнат» составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.14 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности (далее – Кодекс).

Постановлением комиссии от 14.03.2018 производство по делу об административном правонарушении в отношении ООО «Магнат» прекращено в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока привлечения к административной ответственности.

Удовлетворяя заявленные требования прокурора, суд пришел к выводу, что срок привлечения ООО «Магнат» к административной ответственности по ст. 14.14 Кодекса не истек.

Административная ответственность за нарушение установленных законом Волгоградской области дополнительных ограничений розничной продажи алкогольной продукции предусмотрена ст. 14.14 Кодекса.

В силу ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, порядка производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Аналогичные положения содержатся в ч. 1 ст. 1.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности. Таким образом, при привлечении лиц к административной ответственности по этому Кодексу срок давности исчисляется в соответствии с нормами КоАП РФ.

Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции не может быть вынесено по истечении одного года со дня его совершения. Нарушение ООО «Магнат» законодательства Российской Федерации

в области оборота алкогольной продукции было совершено 01.09.2017, следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 14.14 Кодекса истекал 01.09.2018.

Из изложенного следует, что у комиссии отсутствовали основания для вынесения оспоренного постановления от 14.03.2018 о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основаниям, предусмотренным п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.

Определенную ясность в правоприменение и толкование конкурирующих норм АПК РФ и КАС РФ внес Верховный Суд Российской Федерации в постановлениях Пленума от 30.06.2020 № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» и от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции». В них разъясняется, что на основании п. 3 ч. 1 ст. 25.11, ст. 28.4, чч. 1 и 3 ст. 30.10 КоАП РФ, а также с учетом положений чч. 2 и 5 ст. 52 АПК РФ Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители, прокуроры субъектов Российской Федерации, их заместители и приравненные к ним прокуроры, их заместители наделены правом обжалования решения арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности, по делу об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в апелляционном и кассационном порядке независимо от их участия в рассмотрении дела в суде первой инстанции.

В вопросах преодоления правовых неопределенностей и пробелов ученые высказывают различные предложения. Например, Н.И. Безрукавая предлагает дополнить п. 5 ч. 1 ст. 52 словами «с заявлениями о привлечении к административной ответственности», а ч. 2 ст. 52 АПК РФ абзацем следующего содержания: «С заявлением о привлечении к административной ответственности в арбитражный суд субъекта Российской Федерации обращается соответствующий прокурор района или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители»[7]. Учитывая, что прокурор является одним из ключевых участников процесса, инициирующих производство по делам об административных правонарушениях в судах, ч. 2 ст. 202 АПК РФ, по мнению автора, следует изложить в следующей редакции:

«2. Производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений прокурора, органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях (постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) (далее в параграфе 1 гл. 25 данного Кодекса – административные органы) и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности указанных в ч. 1 данной статьи лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.».

Статья 207 АПК РФ в свете сказанного также нуждается в переработке. Необходимо включить прокурора в число субъектов, наделенных правом на обжалование решений административных органов по делам об административных правонарушениях[8].

На наш взгляд, данная позиция несомненно заслуживает внимания, однако важно заметить, что обжалование прокурором по правилам ст. 207 АПК РФ решений арбитражных судов о привлечении к административной ответственности субъекта экономической деятельности, когда прокурор не являлся стороной по делу об административном преследовании, фактически можно расценивать как обращение в арбитражный суд с заявлением в интересах конкретного субъекта хозяйственной деятельности, что не вписывается в общую концепцию защиты прокурором в арбитражном процессе публичных интересов. Это подтверждается и нестабильной судебной практикой.

Между тем, оценивая процессуальный статус лица, привлеченного к административной ответственности, и возможность пересмотра решения о привлечении его к административной ответственности по инициативе прокурора с положением заинтересованного лица, участвующего в деле, рассматриваемом по правилам ст. 198 АПК РФ, можно усмотреть законодательный дисбаланс, не способствующий справедливому процессуальному положению указанных лиц.

В упомянутой норме ст. 198 АПК РФ с учетом толкований постановления Пленума № 15 прокурор не наделен правом обращаться в суд в интересах конкретного субъекта экономической деятельности, за исключением органов и организаций публично-правовых образований. Однако сегодня как никогда востребована такая необходимость в свете государственной политики, направленной на защиту прав предпринимателей, в том числе при непосредственном участии органов прокуратуры[9]. В то же время положения ст. 52, 198 АПК РФ не предполагают механизм судебной защиты с участием прокурора.

Для преодоления «процессуального неравенства» предлагаем исключить из п. 3 постановления Пленума № 15 абз. 2 и 3, ставящие возможность обращения прокурора в арбитражный суд в зависимость от статуса лица, интересы которого управомочен защищать прокурор. В этом контексте также не будет противоречий между ст. 198 и ст. 207 АПК РФ.

Таким образом, участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах следует рассматривать как инициирование прокурором административного преследования и пересмотр законности решений органов административной юрисдикции по делам, связанным с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, посредством обращения в арбитражный суд.

Авторы: Подберезкин А.И., Фатеев А.М., Боброва О.В.

Статья опубликована в журнале “Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации” № 4 (84) за 2021 г.



[1] URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1894644/ (дата обращения: 13.06.2021).

[2] URL: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/60ba23749a794711bc4093d6 (дата обращения: 21.06.2021).

[4]См.: постановления Конституционного Суда РФ от 24.05.2001 № 8-П, от 03.06.2004 № 11-П, от 15.06.2006 № 6-П, от 16.06.2006 № 7-П, от 05.04.2007 № 5-П, от 25.03.2008 № 6-П, от 26.02.2010 № 4-П и от 14.07.2011 № 16-П.

[5] Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса. М. : Статут, 2014. С. 284–286.

[6] Халатов С.А. Отдельные замечания к Постановлению Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Закон. 2012. № 7.

[7] Безрукавая Н.И. Проблемы правового регулирования участия прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях // Актуал. проблемы рос. права. 2017. № 10.

[8] Там же. С. 195–196.

[9] URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/60100 (дата обращения: 08.04.2019)

 

27.08.2021
  • Аналитика
  • Невоенные аспекты
  • Россия