Рецензия на книгу новую книгу В.П. Назарова «Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования»

Выход в свет монографии «Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования» Владимира Павловича Назарова, доктора политических наук, профессора кафедры политической теории МГИМО (университета) МИД России, известного специалиста в сфере обеспечения национальной безопасности и стратегического планирования, нельзя рассматривать как рядовое явление.

В последние годы, особенно после принятия Федерального закона № 172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», целого ряда инициатив Президента России по формированию национальных целей развития страны на долгосрочную перспективу и введения в политическую управленческую практику такого нового для России инструмента, как национальные проекты, интерес к проблематике стратегического планирования и в целом стратегического управления повысился.

Этому способствовало и обострение ситуации в международной политической и экономической сферах, когда на фоне стремительно роста вызовов и угроз стране и гражданском обществу в российском политическом и управленческом классе созревает понимание того, что только эффективное стратегическое управление в условиях современного мироустройства способно стать наиболее успешным инструментом достижения национальных интересов страны и обеспечения национальной безопасности.

В последние годы появилось довольно значительное количество статей и материалов, авторы которых рассматривали многие частные аспекты стратегического планирования – например, проблемы развития общей теории национальной безопасности в контексте новых вызовов и угроз (Назаров, Афиногенов 2020), общие вопросы развития методологии стратегического планирования, в том числе с точки зрения регионального видения этой проблемы (Смирнова 2013) и вопросы стратегического планирования развития национальной экономики (См.: Ленчук, Филатова 2018), вопросы формирования адекватной условиям системы документов стратегического планирования и их нормативно-правового оформления[1], научно-практические аспекты совершенствования методологии стратегического планирования и реализации стратегических национальных приоритетов (Афиногенов, Кочемасова, Сильвестров 2019), развития инструментария реализации основных положений Федерального закона РФ №172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (Назаров 2017) и ряд иных аспектов.

Однако исследования в сфере стратегического планирования, которое могло бы, основываясь на едином методологическом подходе, общих принципах и закономерностях, увязать вопросы развития экономики, социальной сферы, гражданского общества, регионов, возможности финансовой системы страны, её демографического, производственного, интеллектуального и ресурсного потенциалов с задачами укрепления национальной безопасности в Российской Федерации, до сих пор не было.

Такой пробел в полной мере восполняет монография Владимира Павловича Назарова «Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования», которая даёт комплексное понимание единой государственной политики в сфере стратегического планирования и обеспечения национальной безопасности.

Не будет преувеличением сказать, что это один из первых в отечественной политической науке трудов, который увязывает вопросы общей теории национальной безопасности и широкий круг теоретических, научно-практических и прикладных аспектов стратегического планирования как ключевого элемента государственного управления. Такой подход выгодно отличает монографию В.П. Назарова от существующего многообразия исследований, посвящённых рассмотрению проблем стратегического планирования как инструмента развития экономики и бизнеса.

Системный подход в раскрытии этой темы пронизывает все главы и разделы монографии. Не случайно в предисловии к данной работе секретарь Совета Безопасности России Н.П. Патрушев отметил, что «монография В.П. Назарова может считаться одним из немногих в российской науке комплексных и системных научно-практических исследований в области стратегического планирования, имеющих прикладное значение для формирования и реализации государственной политики защиты национальных интересов России».

Работа логично выстроена, хорошо аргументирована и содержит целый ряд предложений по совершенствованию инструментария стратегического планирования. Во многом аргументированность и убедительность выдвинутых в работе предложений по совершенствованию инструментария стратегического планирования основывается на практической деятельности автора, который длительный период времени посвятил государственной службе на посту заместителя секретаря Совета Безопасности Российской и почти 15 лет имел возможность непосредственно заниматься вопросами внедрения инструментария стратегического планирования в практику государственного управления.

Отдельно стоит остановиться на целевой функции данной монографии.

С одной стороны, проведённое исследование представляет собой комплексное научно-теоретическое и научно-практическое исследование, посвящённое рассмотрению самого предмета «стратегическое планирование» и механизма его реализации — государственной политики в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

С другой стороны, в этом труде представлено большое количество практических рекомендаций по применению инструментария стратегического планирования в практике государственного управления, по возможному и, вероятно, необходимому совершенствованию управленческих структур и механизмов принятия и реализации политических решений, по совершенствованию стратегического анализа и прогноза, оценки состояния национальной безопасности в контексте стратегического планирования. Представленные в монографии рекомендации могут быть использованы на различных уровнях государственного управления при решении практических задач обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития.

Научная проблема монографии заключается в формировании методологии и практики построения системы стратегического планирования как действенного инструмента реализации государственной политики в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Авторское видение роли и места стратегического планирования в современной системе обеспечения национальной безопасности также выделяет монографию В.П. Назарова на фоне других исследований.

Применение такой методологии абсолютно оправдано. Как отмечал ещё знаменитый австрийский и британский философ и социолог Карл Поппер, именно рациональная и актуальная постановка проблемы исследования вносит наиболее весомый вклад в рост научного знания; наука всегда начинается с проблем и всегда кончается проблемами, которые открывают перспективы для последующего развития (Поппер 1983: 123).

Этому постулату во многом соответствует научная логика исследования, выдвигающая по ходу рассмотрения темы монографии целый ряд научно-практических задач, также требующих решения.

Так, в первой главе монографии на основе анализа зарубежного и отечественного опыта стратегического планирования обосновывается новое прочтение таких базовых концептов, как «национальная безопасность», «стратегическое планирование», «государственная политика в области стратегического планирования». В монографии проведена мысль, что стратегическое планирование сегодня является, по сути, единственным эффективным инструментом, необходимым как политической, так и экономической практике координации деятельности органов государственного управления, гражданского общества и корпоративного сектора экономики страны в решении стратегических задач развития государства.

Это видение отражается в предлагаемой формулировке самого термина «стратегическое планирование», которое понимается как важнейший инструмент обеспечения деятельности государства (организации) на долгосрочную перспективу, первый этап в цикле стратегического управления сложной системой, обеспечивающий на основе последовательных действий (стратегического анализа, стратегического прогнозирования, стратегического целеполагания, мониторинга и оценки состояния) снижение рисков и рациональное достижение стратегических национальных приоритетов.

Если придерживаться такой логики, стратегическое планирование применительно к сфере защиты национальных интересов можно рассматривать как разработку стратегии развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности, то есть определение стратегических целей, выбор последовательности действий, обеспечивающих наиболее рациональное их достижение, принятие стратегического плана действий, а стратегическое управление — как систему действий по реализации этой стратегии.

Такая постановка вопроса динамична и далеко выходит за рамки понимания этого термина Федеральным законом №172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», что открывает перспективы развертывания по  данному вопросу широкой научной дискуссии.

Вторая глава монографии рассматривает теоретические и методологические основы государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Основываясь на концептуальных подходах, выработанных как западной, так и отечественной политической наукой, автор выдвигает ряд новаторских постулатов при рассмотрении сути методологии государственной политики обеспечения национальной безопасности. В частности, он считает, что современный подход к понятию «национальная безопасность», базирующийся на постулате «защищённость» от вызовов и угроз, не отвечает потребностям реализации стратегических национальных приоритетов и не соответствует принципу «безопасность через устойчивое развитие», лежащему в основе политики в области обеспечения национальной безопасности современного государства. В монографии приводится пояснение, почему необходим переход от политики защищённости к политике формирования стратегии развития государства, гражданского общества, личности через выдвижение значимых и ясных стратегических целей, учитывая при этом задачи обеспечения национальной безопасности, как необходимо пересмотреть сущность субъекта и объекта национальной безопасности, что это значит для политической практики.

Данная авторская концепция даёт возможность выстраивать процесс обеспечения национальной безопасности не путём простого реагирования на возникающие угрозы и вызовы, а на основе стратегического анализа, стратегического прогноза и стратегического целеполагания, что обеспечивает упреждающие действия в сложной обстановке и последовательное продвижение по пути реализации долгосрочных целей развития и обеспечения национальной безопасности. В этой связи монография В.П. Назарова может придать импульс творческому развитию общей теории национальной безопасности, которая, по ряду экспертных оценок, находится сегодня в состоянии застоя.

Не менее важно, что в данной главе рассмотрены также вопросы совершенствования целеполагания в стратегическом планировании. Особого внимания заслуживает использованный автором подход к трактовке таких принципов стратегического планирования, как единство и целостность, разграничение полномочий, а также сбалансированность системы стратегического планирования. Для их последовательной реализации предлагается ввести в практику государственного управления новый нормативно-организующий документ Президента Российской Федерации директивного характера, определяющий на долгосрочную перспективу (на срок президентских полномочий) основные цели и задачи обеспечения национальной безопасности, социально-экономического развития и стратегического планирования в Российской Федерации.

Такой документ как новый тип документа стратегического планирования мог бы иметь форму Перечня поручений Президента Российской Федерации и утверждаться соответствующим нормативно-правовым актом. Выдвигая такое предложение, автор исходит из того, что государственная политика в сфере обеспечения национальной безопасности в современных условиях должна иметь отчетливо выраженную мобилизующую функцию – консолидацию усилий органов государственной власти и гражданского общества на выполнение программы действий по реагированию на вызовы и угрозы национальной безопасности. Поэтому введение в практику государственного управления нормативно-организующего Перечня поручений Президента РФ о стратегических целях и задачах на новый срок президентских полномочий обеспечит системный характер процесса формирования документов стратегического планирования в Российской Федерации в рамках определённых целеполаганий.

Третья глава монографии посвящена вопросам мониторинга и оценки состояния национальной безопасности Российской Федерации. Опыт реализации государственной политики в области обеспечения национальной безопасности показывает, что эта проблема становится ключевой в условиях обострения международной политической и экономической ситуации, нарастании межгосударственных противоречий, политической и экономической турбулентности.

Такие условия повышают требования к качеству управленческой работы на всех направлениях обеспечения безопасности и социально-экономического развития страны, диктует необходимость своевременной корректировки документов стратегического планирования применительно к меняющейся обстановке.

Автор рассматривает проблему мониторинга и оценки состояния национальной безопасности на всех этапах стратегического планирования: этапе стратегического целеполагания, стратегического анализа и стратегического прогнозирования, этапе подготовки программно-плановых документов, этапе контроля реализации стратегических национальных приоритетов и, наконец, формирования результирующий оценки состояния национальной безопасности Российской Федерации.

Научно-теоретическое и научно-практическое обоснование стратегического анализа как самостоятельного инструмента управления рисками в сфере обеспечения национальной безопасности и основы для стратегического прогноза как совокупности прогнозных оценок по стратегическим национальным приоритетам Российской Федерации, объединённых единым форматом и методологией, а также единой системой оценки состояния национальной безопасности и уровня социально-экономического развития, сформированной на основе

Перечня показателей национальной безопасности Российской Федерации можно рассматривать как значительный вклад в развитие теории и практики обеспечения национальной безопасности и государственного управления.

Прогнозирование, в том числе в рамках достижения стратегических национальных приоритетов, становится обязательной процедурой подготовки политического решения, основой стратегического целеполагания. И новаторский подход автора к рассмотрению проблематики стратегического прогнозирования в данной главе раскрылся наиболее ярко, о чём, в частности, свидетельствует обоснование необходимости формирования Сводной части стратегического прогноза как инструмента, направленного на формирование целостной картины облика Российской Федерации в долгосрочной перспективе, например, на рубеже 2035–2040 гг., в интересах стратегического целеполагания.

Интерес представляет также проведённый в главе анализ зарубежных взглядов на сущность мониторинга состояния национальной безопасности, предложенные автором алгоритм моделирования оценки состояния национальной безопасности Российской Федерации и требования к системе показателей состояния национальной безопасности.

Завершает работу глава, посвящённая совершенствованию нормативноправовых и организационных основ стратегического планирования в Российской Федерации. Наибольшее внимание здесь уделено проблеме формирования оптимальной и иерархичной архитектуры документов стратегического планирования, в частности автором предложен возможный облик перспективной системы документов стратегического планирования по стратегическому национальному приоритету «стратегическая стабильность и взаимовыгодное международное сотрудничество». Им также обоснован весьма перспективный принцип формирования пакета программно-плановых документов стратегического планирования, прежде всего – государственных программ Российской Федерации на основе базового принципа проектного управления – одна цель (приоритет) – один документ стратегического целеполагания – один программно-плановый документ – один (головной) ответственный исполнитель. По мнению автора, это позволит осуществить единство руководства процессами стратегического планирования и государственного управления в Российской Федерации на основе принципа «безопасность через развитие».

Что же касается практических рекомендаций по данной главе, то наибольший интерес вызывают предложения по общей координации государственной политики в области стратегического планирования, повышению качества информационно-аналитической и аналитико-прогностической работы, а также созданию Совета по стратегическому планированию и государственному управлению при Президенте Российской Федерации как консультативно-совещательного органа, формируемого Президентом России в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития России.

В целом монографию В.П. Назарова «Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования» отличает широкий круг рассматриваемых проблем, исследуемых на основе единого методического подхода.

Кроме того, работу отличают самостоятельность выводов и суждений, нацеленных на получение новых научно-теоретических знаний в данной предметной области, а также смелость в постановке целого ряда крупных научных проблем и прикладных управленческих задач, решение которых для реализации государственной политики обеспечения национальной безопасности представляется давно назревшим.

Один из ключевых итогов данной работы состоит в том, что широкий комплекс теоретических, методологических, нормативно-правовых и научнопрактических проблем стратегического планирования и общей теории национальной безопасности, нашедший своё отражение в монографии, заставляет читателя задуматься о перспективах развития теории и практики обеспечения национальной безопасности России в современных условиях, о необходимости дальнейшего совершенствования процедур и регламентов государственного стратегического планирования и в целом стратегического управления в интересах устойчивого социально-экономического развития и защиты национальных интересов Российской Федерации.

Ряд положений данной монографии может вызвать споры и дискуссии, так как точка зрения автора далеко не всегда совпадает с существующими публикациями и даже с некоторыми официальными подходами. Однако тема государственного управления процессами развития и обеспечения национальной безопасности России на основе стратегического планирования приобретает всё большую важность и актуальность, а стимулирование научной дискуссии – одна из целей данной работы. Во многом именно в этом заключается ценность данной монографии, так как она заставляет читателя включаться в научную полемику по поднимаемым проблемам, а это всегда путь к новому знанию.

Поэтому работа состоялась и представляет значительный интерес не только для исследователей, студентов, профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений России, аспирантов и соискателей научных степеней кандидата и доктора политических наук, но и для работников высших органов государственного и военного управления Российской Федерации.

Автор: Д.А. Афиногенов, доктор политических наук, профессор кафедры государственного управления и национальной безопасности ИПНБ РАНХиГС, член Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации, действительный государственный советник 3 класса.